民用机场管理暂行规定实施办法
民航局
民用机场管理暂行规定实施办法
1991年9月29日,民航局
目 录
第一章 总则
第二章 运输机场的管理
第三章 通用航空机场的管理
第四章 军民合用机场民用部分的管理
第五章 奖励和处罚
第六章 附则
附 件 1.机场资料册及其填制说明
2.民用机场使用申请书的格式及其填写说明
3.民用机场使用许可证的格式
4.关于机场道面强度的ACN—PCN方法
第一章 总 则
第一条 为了对全国民用机场(包括军民合用机场的民用部分,下同)进行有效的管理,根据国务院986年4月6日发布的《民用机场管理暂行规定》和国家有关规定,制定本办法。
第二条 民用机场分为运输机场和通用航空机场。运输机场是指从事航空运输活动也可用于通用航空活动的机场。通用航空机场是指专门用于通用航空活动的机场。各机场按中国民用航空局(以下简称民航局)的有关标准进行分类分级管理。
第三条 民航局在民用机场管理方面负责:
1.领导、检查全国民用机场的管理工作;
2.颁发、吊销飞行区等级为4C和4C以上机场的《民用机场使用许可证》;
3.给予机场管理机构以较高的奖励和较重的处罚;
4.统一对外公布国际机场的开放使用,提供国际机场资料;
5.审批民用机场的总体规划。
第四条 中国民航地区管理局(以下简称管理局)在民用机场管理方面负责:
1.领导、检查本地区民用机场的管理工作;
2.受权颁发、吊销本地区内飞行区等级为3D和3D以下的运输机场和通用航空机场的《民用机场使用许可证》,并报民航局备案。
对本地区内飞行区等级为4C和4C以上机场的使用申请书及有关文件、资料进行审核,报民航局审批、颁发;
3.掌握、检查本地区内民用机场的适用性。每年至少普遍检查一次,12月底前向民航局提出书面报告;
4.协调、处理本地区内民用机场在使用、管理方面的问题;
5.按规定权限奖励和处罚本地区内的机场管理机构;
6.审核本地区内民用机场的总体规划,报民航局审批;
7.掌握本地区内民用机场的资料。
第五条 中国民航省(区、市)管理局〔以下简称省(区、市)局〕在机场管理方面负责:
1.指导本省(区、市)内民用机场的管理工作。
对本省(区、市)内民用机场的使用申请书及有关文件、资件进行校核、转报;
2.掌握、检查本省(区、市)内民用机场的适用性,每年至少普遍检查二次。每半年向管理局报告一次;
3.向管理局提出给予机场奖励或处罚的建议;
4.协调、处理本省(区、市)内民用机场在使用、管理方面的问题;
5.积累、完善本省(区、市)内民用机场的资料,适时更新、上报。
第六条 中国民航飞行学院和中国通用航空公司对其所属机场的管理,除《民用机场使用许可证》由民航局颁发外,其余比照本办法第四条和第二章的规定执行。
第七条 各机场管理机构在机场管理方面的职责是:
1.保证所管机场设施持续处于适用状态,保障机场安全、正常地运行;
2.申请《民用机场使用许可证》;
3.制定机场的安全防护措施、消防措施,维护机场的治安秩序;
4.管理机场的土地、房屋以及供水、供电、供暖等生产生活设施;
5.拟订本机场的《机场管理细则》和《机场应急措施》并组织实施。
6.负责与民用航空器经营人签订机场使用协议,报上一级主管部门备案;
7.积极改善机场条件,提高机场的使用效率和服务质量;
8.拟订机场建设规划,按规定程序上报审批;
9.编制机场资料,及时修改、补充,并向上级备案。
第二章 运输机场的管理
第八条 运输机场开放使用必须持有《民用机场使用许可证》,并遵守规定的使用范围。
第九条 申试《民用机场使用许可证》应具备以下条件:
1.机场飞行区符合《民用航空运输机场飞行区技术标准》。因情况特殊,不能完全满足标准者,应有保障飞行安全的措施,并载入《机场使用细则》中。对飞行区的设施、设备有完整的管理制度和胜任的管理人员,能保障飞行区经常行于适用状态。
2.具有与本机场飞行任务相适应的航管、通讯、导航、气象等设施,并有完整的工作制度,配有足以胜任的工作人员。
3.具有与客货运输任务相适应的服务设施、工作制度和工作人员。
4.具有符合民航局规定的安全保卫、消防救援、医疗救护能力和工作制度。
5.具有处理紧急情况的应急措施。
第十条 申请《民用机场使用许可证》须向省(区、市)局报送下列文件和资料一式四份。未设省(区、市)局的地方,向管理局申报。
1.《民用机场使用申请书》(格式见附件);
2.修建该机场的批准文件和竣工验收文件,机场试飞合格文件;
3.机场资料册(格式和填写说明见附件);
4.机场管理细则;
5.机场使用细则;
6.机场应急救援措施。
第十一条 《机场管理细则》应包括下列内容:
1.飞行区管理制度(包括飞行区场地的检查、维修制度,机场净空的检查制度和保护措施,助航灯光和地面标志的检查、维修制度等);
2.航管、通讯、导航、气象等设施的检查、维修制度;
3.机场建筑物和其他设施的使用管理制度;
4.机场土地管理制度;
5.机场秩序、消防、治安的管理措施;
6.旅客、行李、货物的安全检查措施;
7.驻机场单位的工作联系制度;
8.环境保护和防治鸟害的措施。
第十二条 《机场使用细则》按民航局规定的内容制定。
第十三条 《机场应急救援措施》应包括以下内容:
1.应急救援的具体项目;
2.应急救援的组织机构和人员配备;
3.应急予案;
4.有关单位的协调分工等。
第十四条 机场管理机构应根据机场条件的变化及时修订《机场管理细则》和机场资料册,通告有关单位。航管部门修订《机场使用细则》,通告有关单位。机场条件有较大变化,影响使用范围时,应申请换发《民用机场使用许可证》。申请的程序与第一次申请相同。
第十五条 《民用机场使用许可证》有效期为五年。有效期自颁发(换发)之日算起。有效期满前三个月应重新办理申请手续。
第十六条 民航局、管理局和省(区、市)局收到机场的使用申请,均应于20天内给予答复。
第十七条 运输机场因跑道或其他设施发生故障须临时关闭,按民航局颁发的《中国民用航空飞行规则》第29条办理。修复后的重新开放使用亦依同样程序审批。
机场关闭持续时间超过二年的,原发证机关应吊销其使用许可证。再行开放使用应重新申请发证。
第十八条 运输机场废弃或改作他用,按照国务院办公厅、中央军委办公厅国办发〔1985〕49号文件《关于建设机场和合用机场审批程序的若干规定》报批。
第三章 通用航空机场的管理
第十九条 通用航空机场分为固定性机场和临时性机场。固定性机场按本办法进行管理。临时性机场的选建、管理按民航局颁发的《专业飞行工作细则》的规定办理。
第二十条 对固定性通用航空机场的管理,实行《民用机场使用许可证》制度。没有使用许可证者,不准使用。许可证由机场管理机构向省(区、市)局提出申请,省(区、市)局校核后转报管理局审批、颁发。
许可证有效期三年,期满前三个月应重新办理申请手续。
第二十一条 通用航空机场申请《民用机场使用许可证》应具备以下条件:
1.机场设施符合《专业飞行工作细则》的规定。
2.其它条件参照本办法第九条的规定。
第二十二条 申报使用许可证应向省(区、市)局报送的文件、资料见本办法第十条的规定。
第二十三条 通用航空机场在使用期间,机场管理机构应经常对机场进行维修,保障飞行安全。机场下符合技术要求,飞行单位应向省(区、市)局反映。省(区、市)局应及时处理。
第二十四条 固定性通用航空机场的废弃或改作他用,按照国务院办公厅、中央军委办公厅国办发〔1985〕49号文《关于建设机场和合用机场审批程序的若干规定》报批。
第二十五条 航空体育专用机场,由航空体育主管部门负责管理。机场的技术标准和管理办法亦由航空体育主管部门制定,向民航局备案。
第四章 军民合用机场民用部分的管理
第二十六条 军民合用机场民用部分的管理,要遵照国务院、中央军委国发〔1985〕143号文《关于军民合用机场使用管理的若干暂行规定》办理。
第二十七条 民航局、管理局、省(区、市)局对军民合用机场民用部分的管理职责范围与本办法第一章的规定相同。
第二十八条 产权属于民航局或属于地方的军民合用机场,其民用部分由民航局各级管理机构按本实施办法第二章的规定实行管理,实行《民用机场使用许可证》制度。
第二十九条 产权属于军队的军民合用机场,其民用部分的开放使用不实行《民用机场使用许可证》制度,而以行文的形式报批。上报的文件、资料以及审批程序均与第二章的规定相同。
第五章 奖励和处罚
第三十条 对于在机场管理工作中认真执行有关法规,管理制度健全,机场所管的各类设施达到管理工作的标准和要求,完成任务出色,在二年内没有因机场管理原因而发生返航、复飞、划破轮胎、打坏飞机发动机、延误和取消航班等情况的机场,管理局应给予奖励。
第三十一条 对于连续三年达到第三十条要求的机场,民航局应给予奖励。
第三十二条 对于连续五年达到第三十条要求的机场,民航局应授予荣誉称号,并给予物质奖励。
第三十三条 由于机场对所管设施管理不善,对飞行安全构成隐患,并且不及时改进;或者已经给飞行安全和正常造成严重后果者,应根据情节给机场管理机构以处罚。
1.由于机场管理原因造成复飞、返航、划破轮胎、打坏飞机发动机、起降不正常等情况,总次数达当年总起降架次的千分之一(当年总起降架次在1000次以下的机场达千分之三)时,管理局应给机场管理机构以警告并罚款的处罚。
2.由于机场管理原因造成飞行等级事故者,应给予机场暂停使用或者吊销《民用机场使用许可证》的处罚,并应给予该机场管理机构负责人以行政处分。
给予机场暂停使用或吊销《民用机场使用许可证》的处罚,应经民航局批准。
第六章 附 则
第三十四条 《民用机场使用许可证》、《民用机场使用申请书》、《机场资料册》及其填制说明均由民航局统一编写和印制。
第三十五条 本实施办法由民航局解释。
第三十六条 本办法自发布之日起施行。民航局1986年7月29日颁发的《民用机场管理暂行规定实施办法》同时废止。
附件1 机场资料册及其填制说明
秘密
(填后)
机 场 资 料 册
----------机场
中国民用航空局
一、概况
--------------------------------------------------------------------
|城 市| |使|颁发| |
| | |用|日期| |
| | |许|----|--------|
| | |可|号码| |
|机场名称| |证| | |
|--------|------------------------------------------------------|
| |名称| |
|机|----|------------------------------------------------------|
|场|邮寄| |
|管|地址| |
|理|----|------------------------------------------------------|
|机|电报| |电话号码| |
|构|挂号| | | |
|--------|------------------------------------------------------|
| 机 | |
| 场 | |
| 产 | |
| 权 | |
| 单 | |
| 位 | |
| 及 | |
| 产 | |
| 权 | |
| 依 | |
| 据 | |
|--------|------------------------------------------------------|
| 驻 | |
| 场 |------------------------------------------------------|
| 单 | |
| 位 |------------------------------------------------------|
| ⌒ | |
| 含 |------------------------------------------------------|
| 使 | |
| 用 |------------------------------------------------------|
| 单 | |
| 位 |------------------------------------------------------|
| | |
--------------------------------------------------------------------
--------------------------------------------------------------------
|机机标高| |机|东经| |
|--------|--------------------------------|场| | |
|磁 差| |位|----|----------|
|--------|--------------------------------|置|北纬| |
|基准温度| |点| | |
|--------|------------------------------------------------------|
|机场与城| |
|市的关系| |
|(方位、| |
|距离)及| |
|主要交通| |
|工具 | |
|--------|------------------------------------------------------|
|可使用 | |
|机 型 | |
|--------|------------------------------------------------------|
|机场使用| |飞|等级指| |
|性 质| |行|标 Ⅰ| |
| | |区|------| |
| | |等|等级指| |
| | |级|标 Ⅱ| |
|--------|------------------------------------------------------|
| 本 | |
| 场 | |
| 飞 | |
| 行 | |
| 限 | |
| 制 | |
|--------|------------------------------------------------------|
|占|场 | |
|地|区 | |
|面|内 | |
|积|----|------------------------------------------------------|
|⌒|场 | |
|公|区 | |
|顷|外 | |
| | | |
|----------------------------------------------------------------|
| 启用或停航记录: |
| |
--------------------------------------------------------------------
二、升降带(一)
----------------------------------------------------------------------------
|升 降 带 尺 寸(M)| 长: 宽: |
|------------------------|----------------------------------------------|
| | |
|跑道号码及其运行类别 |----------------------------------------------|
| | |
|------------------------|----------------------------------------------|
|跑道尺寸(M)(长×宽)| |
|------------------------|----------------------------------------------|
|跑 道 磁 向 | |
|------------------------|----------------------------------------------|
|跑 道 PCN 值 | |
|------------------------|----------------------------------------------|
|跑道摩擦系数或粗糙度 | |
|------------------------|----------------------------------------------|
|跑 道 坡 度 |最大纵坡: 有效坡度: 横坡: |
|------------------------|----------------------------------------------|
|跑道各变坡点标高(M) | |
|(绘纵断面简图) | |
|------------------------------------------------------------------------|
| | 可用起飞滑跑距离 | 可 用 起 飞 距 离 |
|公布的距| | |
| |------------------------------|------------------------------|
| | 可用加速停止距离 | 可 用 着 陆 距 离 |
|离(米)| | |
|------------------------------------------------------------------------|
| 其 他 尺 寸 |
|------------------------------------------------------------------------|
| 停 止 道| 端 安 全 道 | 侧 安 全 道 |道 肩 |
|----------------|----------------------|------------------------------|
|长: |长度(两端分别填列):| 宽度: 宽度: |
|宽: | | 结构: |
|结构、厚度: | | 厚度: |
|------------------------------------------------------------------------|
|备 | |
|注 | |
----------------------------------------------------------------------------
升降带(二)
----------------------------------------------------------------------------
|升 降 带 尺 寸(M)| 长: 宽: |
|------------------------|----------------------------------------------|
| | |
|跑道号码及其运行类别 |----------------------------------------------|
| | |
|------------------------|----------------------------------------------|
|跑道尺寸(M)(长×宽)| |
|------------------------|----------------------------------------------|
|跑 道 磁 向 | |
|------------------------|----------------------------------------------|
|跑 道 PCN 值 | |
|------------------------|----------------------------------------------|
|跑道摩擦系数或粗糙度 | |
|------------------------|----------------------------------------------|
|跑 道 坡 度 |最大纵坡: 有效坡度: 横坡: |
|------------------------|----------------------------------------------|
|跑道各变坡点标高(M) | |
|(绘纵断面简图) | |
|------------------------------------------------------------------------|
| | 可用起飞滑跑距离 | 可 用 起 飞 距 离 |
|公布的距| | |
| |------------------------------|------------------------------|
| | 可用加速停止距离 | 可 用 着 陆 距 离 |
|离(米)| | |
|------------------------------------------------------------------------|
| 其 他 尺 寸 |
|------------------------------------------------------------------------|
| 停 止 道| 端 安 全 道 | 侧 安 全 道 |道 肩 |
|----------------|----------------------|------------------------------|
|长: |长度(两端分别填列):| 宽度: 宽度: |
|宽: | | 结构: |
|结构、厚度: | | 厚度: |
|------------------------------------------------------------------------|
|备 | |
|注 | |
----------------------------------------------------------------------------
三、滑行道
------------------------------------------------------------------------------------------------------------
| | | 面 层 | 基 础 |道面等级号 | 道 肩 | |
|编号或名称|长×宽 (米)|--------------|--------------| |------------------------|备注|
| | |结构|厚 度|材料|厚 度|(PCN值)|结构| 宽 | 厚 | |
| | | |(厘米)| |(厘米)| | |(厘米)|(厘米)| |
|----------|--------------|----|--------|----|--------|------------|----|--------|--------|----|
| | | | | | | | | | | |
|----------|--------------|----|--------|----|--------|------------|----|--------|--------|----|
| | | | | | | | | | | |
------------------------------------------------------------------------------------------------------------
滑行道
------------------------------------------------------------------------------------------------------------
| | | 面 层 | 基 础 |道面等级号 | 道 肩 | |
|编号或名称|长×宽 (米)|--------------|--------------| |------------------------|备注|
| | |结构|厚 度|材料|厚 度|(PCN值)|结构| 宽 | 厚 | |
| | | |(厘米)| |(厘米)| | |(厘米)|(厘米)| |
|----------|--------------|----|--------|----|--------|------------|----|--------|--------|----|
| | | | | | | | | | | |
| | | | | | | | | | | |
------------------------------------------------------------------------------------------------------------
四、停机坪
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------
| |长×宽| 面 层 | 基 础 |可停放机型及|道面等级号 | 飞行前高度表校核位置和标|
|编号或名称| |--------------|--------------| | |高,VOR校准点、惯性导 |
| |(米)|结构|厚 度|材料|厚 度| 数 量 |PGN值 |航系统校准点(经度、纬度、|
| | | |(厘米)| |(厘米)| | )|海拔米) |
|----------|------|----|--------|----|--------|------------|------------|--------------------------|
| | | | | | | | | |
| | | | | | | | | |
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------
五、机场净空
------------------------------------------------------------------------------------------------------
|净 空| | 备案机关 | |
| | |------------|----------------------|
| | | 备案日期 | |
|状 况| | 及文号 | |
|------|----------------------------------------------------|------------|----------------------|
| |编| | 位 置 | |净空允许海拔|超 高|有 何 标 志|
| | |名 称|----------------------|顶端海拔高度(米)|高度(米) |(米)| |
| |号| |磁向(度)|距离(米)| | | | |
| |--|--------|----------|----------|------------------|------------|------|--------------|
|主| | | | | | | | |
|要|--|--------|----------|----------|------------------|------------|------|--------------|
|障| | | | | | | | |
|碍|--|--------|----------|----------|------------------|------------|------|--------------|
|物| | | | | | | | |
------------------------------------------------------------------------------------------------------
六、主要通信导航设备
----------------------------------------------------------------------------
| | 位 置 | |
| 名 称 |----------------------------------------| 备 注 |
| | 经度/纬度 | 方位/距离 | |
| | |(以跑道中心为准) | |
|----------------|------------------|--------------------|------------|
| | | | |
|----------------|------------------|--------------------|------------|
| | | | |
----------------------------------------------------------------------------
七、目视助航设施(一)助航灯光
----------------------------------------------------------------------------------------------------
| | 第一条跑道 | 第二条跑道 | |
| 跑 道 号 码 |--------------------|--------------------| 备用电源和控制设备情况 |
| | | | | | |
|------------------------|----------|--------|--------|----------|--------------------------|
|进 近 灯 光 系 统 | | | | |第一条跑道: |
|------------------------|----------|--------|--------|----------| |
| 顺 序 闪 光 灯 | | | | | |
|------------------------|----------|--------|--------|----------| |
| 跑道入口/末端灯 | | | | | |
|------------------------|----------|--------|--------|----------| |
| 跑 道 边 灯 | | | | | |
|------------------------|----------|--------|--------|----------| |
| 跑 道 中 线 灯 | | | | | |
|------------------------|----------|--------|--------|----------| |
| 跑道接地地带灯 | | | | | |
|------------------------|----------|--------|--------|----------| |
|目视进近坡度指示系统 | | | | |第二条跑道: |
| (坡 度 灯) | | | | | |
|------------------------|----------|--------|--------|----------| |
| “T”字 灯 | | | | | |
|------------------------|----------|--------|--------|----------| |
| 滑 行 道 边 灯 | | | | | |
|------------------------|----------|--------|--------|----------| |
|滑 行 道 中 线 灯 | | | | | |
|------------------------|----------|--------|--------|----------| |
| 停 止 排 灯 | | | | | |
|------------------------|----------|--------|--------|----------| |
| 机 场 灯 标 | | | | | |
----------------------------------------------------------------------------------------------------
(二)助航标志和标志物
----------------------------------------------------------------------------------------------------
| 名 称 | 结 构 |数量| 备 注 | 名 称 | 结 构 |数量| 备 注 |
| | 或 材 料 | | | | 或 材 料 | | |
|------------|--------------|----|----------|--------------|--------------|----|----------|
| | | | | | | | |
|------------|--------------|----|----------|--------------|--------------|----|----------|
| | | | | | | | |
|------------|--------------|----|----------|--------------|--------------|----|----------|
| | | | | | | | |
----------------------------------------------------------------------------------------------------
八、消防援救设施
----------------------------------------------------------------------------
| 机场救护、消防等级 |消 人| |
| |防 | |
| |员 数| |
|------------------------------------------------------------------------|
| 消 防 和 援 救 设 备 |
|------------------------------------------------------------------------|
|编号| 名 称 | 型 号 | 灭火剂种类及 |台数| 技 术 状 况 |
| | | | 数 量 | | |
|----|----------|----------|----------------|----|------------------|
| | | | | | |
|----|----------|----------|----------------|----|------------------|
| | | | | | |
|------------------------------------------------------------------------|
| 机场安全保卫设施: |
| |
| |
| |
| |
| |
| |
----------------------------------------------------------------------------
九、供电供水及储油设施
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
| | | |变压器容| | | 储 油 设 施 |
| | | | | | |--------------------------------------------------------------|
| |编号|电压等级| |接线地点|备注|卧(立)式罐| 加(运)油车辆 | 储油量(吨) |
| | | | | | | |------------------------------------------------|
| | | |量、台数| | | (立方米) |管线加|加油车|运油车|航空煤油|航空汽油|其他|
| | | | | | | |油 车| | | | | |
| |----|--------|--------|--------|----|------------|------|------|------|--------|--------|----|
|供| | | | | | | | | | | | |
| |----|--------|--------|--------|----|------------|------|------|------|--------|--------|----|
| | | | | | | | | | | | | |
| |----|--------|--------|--------|----|------------|------|------|------|--------|--------|----|
| | | | | | | | | | | | | |
| |----|--------|--------|--------|----|------------|------|------|------|--------|--------|----|
|电| | | | | | | | | | | | |
| |----|--------|--------|--------|----|------------|------|------|------|--------|--------|----|
| | | | | | | | | | | | | |
| |----|--------|--------|--------|----|------------|------|------|------|--------|--------|----|
| | | | | | | | | | | | | |
|--------------------------------------------|--------------------------------------------------------------|
| 备注: | 水源、水质及储水设备: |
| | |
| | |
| | |
| | |
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
十、气象和地质特点
------------------------------------------------------------------------------------
|主风向和| |平均年风沙日数| |
| | |--------------|--------------------------------|
|最大风速| |平均年积雪深度| |
|--------|--------------------|--------------|--------------------------------|
|平 均| |土 质 情 况| |
|年降水量| | | |
|--------|--------------------|--------------|--------------------------------|
|平均年 | |最高地下水位及| |
|冰冻日数| |出 现 时 间| |
|--------|--------------------|--------------|--------------------------------|
|平 均| |最大冰冻深度及| |
|年雾日数| |出 现 时 间| |
|--------------------------------------------------------------------------------|
| 每月的日平均最高温度和最低温度(摄氏) |
| (19 ——19 ) |
|--------------------------------------------------------------------------------|
|温度|一月|二月|三月|四月|五月|六月|七月|八月|九月|十月|十一月|十二月|
|----|----|----|----|----|----|----|----|----|----|----|------|------|
|最高| | | | | | | | | | | | |
|----|----|----|----|----|----|----|----|----|----|----|------|------|
|最低| | | | | | | | | | | | |
|--------------------------------------------------------------------------------|
| 一年中每月平均气压(毫巴) |
|--------------------------------------------------------------------------------|
| | | | | | | | | | | | | |
|--------------------------------------------------------------------------------|
| 机场地形地貌: |
| |
| |
| |
| |
| |
------------------------------------------------------------------------------------
十一、关于环境保护和鸟害情况的说明:略
十二、主要房屋(含地下工程)
--------------------------------------------------------------------------------------------
| |
|截止 年 月,全场房屋总面积 平方米。其中主要房屋(含地下工程)列表如下: |
| |
|----------------------------------------------------------------------------------------|
|编| 名 称 |结 构|层|建筑面积 |竣工日期|房屋归属|现在用途| 备 注 |
|号| | |数|(平方米)| | | | |
|--|--------------|------|--|----------|--------|--------|--------|--------------|
| | | | | | | | | |
|--|--------------|------|--|----------|--------|--------|--------|--------------|
| | | | | | | | | |
|--|--------------|------|--|----------|--------|--------|--------|--------------|
| | | | | | | | | |
--------------------------------------------------------------------------------------------
十三、其他情况
--------------------------------------------------------------------------------
|主要场务机具 |
| |
| |
| |
|----------------------------------------------------------------------------|
|防洪排水设施 |
| |
| |
| |
|----------------------------------------------------------------------------|
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我国法官职业思维方式的培养
与审判机制现状之冲突思考
黄小红
随着我国当代法官司法理念的提升,法官作为司法者在审判过程中面对纷繁复杂的法律现象时,现实对其职业性思维方式的培养提出高要求,然而由于我国司法审判机制的缺陷,在一定程度上却限制了我国法官职业思维方式的培养,同时受到限制的法官思维方式又不断冲击着审判机制。
法官职业思维方式的涵义及其特点
“思维”一般是指人脑依照逻辑推理观察、分析、判断客观事物的过程。法官作为一种专业性极强的职业。其所具有的思维方式也应是独特的。对此,前不久国家法官学院院长郑成良教授在一次学术报告会上指出:“在法院从事审判工作的法官,必须以法律思维作为基准思维方式。”并且他对法律思维的诠释是“按照法律逻辑来观察、分析、解决一个社会问题的思维方式”。因此,法官职业思维方式应当是指法官在行使司法权的过程中,为公正、公平地处理案件,按照法律逻辑观察、分析、解决问题的理性思维方式,这种思维方式是法官藉以发挥出职业天性的手段,笔者认为它的独特性至少表现有以下几个方面:
(一)强调合法性
假使法官作出裁判前,需要在合理性与合法性之间作出抉择,那么他首先考虑到的应是裁判的合法性。原因首先从宏观上讲,任何一个国家的法律均代表着统治地位的阶级意志,因此,法官作为国家公权力的行使者,它必须以合法性作为裁决的第一要素考虑,这是立法的原则所决定。这一立法本意在我国行政诉讼法中更是明确地体现出来。我国《行政诉讼法》第五十四条第(四)项规定:“行政处罚显失公平的,可以判决变更”。言外之意即是法官对行政处罚之外的具体行政行为只审查合法性,对行政处罚如非显失公平,一般也是不会变更。其实也正如郑成良教授指出的“如果一个人选择用法律来思维,那么,他就会在一般情况下,把政治上的利弊、经济上的效益、道德上是否高尚视为第二位的考虑因素,而把合法性作为第一位的考虑因素”;从微观上讲法官的职责是按法律标准去裁判是非,“法官在开始审理案件之前就对法律说三道四,那他就完全是越权”。[1]因此法官职业思维方式是合法性的思维方式。
(二)强调逻辑性
法官职业的特殊性决定其始终是诉讼中的主角,法官在审判中引导诉讼顺利进行,居中听取对立当事人之间的意见,并通过对现有证据的仔细分析,构造一个法律上的事实,最后据以作出理性裁决,这整个过程本身就是一个逻辑,法官在处理这个大逻辑的过程中必须不断对当事人阐述诉讼各阶段处理结果的逻辑性理由,如果法官没有一个清晰的逻辑性头脑,就有可能导致诉讼引导失败,继而产生事实真伪难辩、证据难以取舍等一系列问题,甚至可能导致当事人质疑裁决公正性,既使裁决是公正的。
(三)强调中立性
司法中立是司法权威的一个重要保障,是司法获得公众信任的源泉。“司法中立包括司法权与立法权、行政权的中立;司法权在政府与民从、公与私之间的中立;司法权在诉讼当事人之间保持中立” [2],法官作为公众心目中正义的象征、公平的化身、良知的守护神,在诉讼中始终是以一个居中裁判者的身份出现,为了达到息纷止争的目的,法官必须保持中立性的思维方式,以免先入为主、偏听偏信,从而有利于保障裁决的公正性。
法官职业思维方式的培养与我国审判机制现状之冲突表现
从哲学角度看,法官思维方式与审判活动是紧密相连的两种事物。一方面,法官职业思维方式的培养是为审判活动服务;另一方面,审判活动的进行又为法官职业思维方式的培育提供土壤。根据物质作用与反作用的原理,它们两者之间不可避免地存在冲突。
冲突之一:现行审判机制对法官职业思维方式培养障碍。
审判机制作为法官职业思维方式赖以生存和发展的土壤,其缺陷对法官职业思维方式培养障碍是决定性的一面。
(一)当庭认证、当庭宣判的适用率低下,延缓了法官职业思维方式培养效率。
法官在庭审中的一切活动是在公众的注视下进行,它促使法官在群众参与、监督下对庭审中所作一切决定作出自理性的分析,因此庭审程序的严格执行有助于锻炼法官职业思维的严密、迅捷能力。目前,法庭举证、质证程序执行得比较顺利,特别自《民事诉讼证据规则》颁布实施以来,法庭举证、质证在民事审判中的操作已然规范了许多,但由于缺乏有效的监督机制,当庭认证、当庭宣判适用现状相对来看很不理想。许多法官在庭审中疏于对证据的分析认定,特别是当一方当事人提供的证据在遭到另一方的异议时,法官认为难以作出理性的分析时便借口在合议庭评议时再作确认,但当评议后继续开庭时,法官却对此避而不提,最后不了了之;同样,当庭宣判的适用也存在类似的缺陷,法官庭审时认为一时难以作出判决,为避免日后担责,便借口报庭长、院长审批后定期宣判或报审委会讨论后再定期宣判,无形中便将责任风险转嫁于庭长、院长或审委会了。
(二)合议制特别是陪审员合议制的缺陷对法官职业思维形成障碍。
合议制在审判中起着发挥法官集体智慧结晶,杜绝主审法官主观办案的有效作用,然而当前合议制运行中普遍存在“合而不议”的现象,既便是有合议的意见,但当案件要提交审委会讨论时,由于是承办法官一人汇报,难免造成汇报意见不全或带有承办法官个人的主观倾向,最终使“合议”流于形式。合议制中基层法院的陪审员参加合议的作用更是轻微,有的陪审员在开庭至判决的整个过程中可以“一言不发”,实际上等于“陪坐”,许多法官将陪审员参加合议当成是一种摆设,加之现行的陪审员一般是采取聘任的单一方式而非选任,而且又多是从法院退休干部中聘任,这种聘任完全有可能是主审法官凭关系疏远而定,而非凭陪审员的业务知识技能高低而定,其本质就是将公众选举陪审员的权利剥夺殆尽。因此,陪审员的素质没有把好关也是合议制的一个重大缺陷。正是基于上述原因,形成一些法官在审判时或主观臆断,或滥用职权,造成法官思维方式随意性较大。
(三)回避制度的缺陷与法官职业独立性思维培养的冲突
回避是法律为保障法官裁判中立性和公正性得到公众信赖的一种制度。目前,我国三大诉讼法对法官回避适用的条件、对象、程序均做了较为详细的规定,但由于该制度尚不完善,妨害了法官独立性思维的养成。主要表现如下:
1、回避制度在实践中执行不严。据有关资料反映,许多基层法院连续几年都未发生过一起法官回避情形,既便有当事人向法院提出过回避申请,但没有引起必要的回应。因此,不难想象,回避制度在我国法院运行的现状如何。
2、法律未对违反回避制度的法官规定严格的责任追究制,特别是对法官违反自行回避的情形未加约束,导致一些法官存在多一事不如少一事的思维习惯,不愿自行回避,甚至个别法官利用此钻制度“漏洞”、打法律“擦边球”,徇一己之私为当事人谋利。
正由于回避制度的这些缺陷,当事人千方百计通过各种关系找上法官或通过地方行政官员给法官施加压力的现象是屡见不鲜,以致法官办案时带严重的主观倾向,或面对压力不得以牺牲司法公正为代价作出妥协。这些无疑都妨害了法官职业独立性思维的养成。
(四)审判监督制的低效应与法官合法性思维培养不相协调。
当前审判监督机制没有跟进审判需求,导致案件重审、再审率有所提高。其主要表现在:
1、审判监督队伍素质相对较低。目前有些法官对审判监督法官的个人素质要求不够重视,安排的多是一些“闲置”人员进入审监庭,他们要么不是科班出身,要么法律知识相当欠缺。
2、审判监督法官自身的行为没有相应的责任追究制加以约束。导致一些审监庭法官疏于监查,而使法院案件流程跟踪管理规定流于形式。
当前审监效应的低下现状无疑使法官在办案时放松了对案件质量的高要求,当面对原、被告双方尖锐的对立意见时,为避免当事人将矛头转向自己或法院,而考虑追求双方意愿的统一,即在当事人看来的“合理性”,既使这种合理是违法的。
(五)审判公开透明“度”的不确定性产生法官职业思维的模糊区。
我国现行法律要求:人民法院审理案件除法律规定的情况外,审判过程及结果应当向群众、社会公开。然而法律对这种公开的“度”没有作进一步阐述。随着人们法律意识逐渐加强,公众强烈呼吁法院审判活动要杜绝暗箱操作、实行阳光审判。我国法院改革也正是朝这个方向努力。但毋庸讳言,这种所谓的公开透明度还不高,与法治发达国家一些先进做法有所差距。正是由于缺乏公众监督,我国法官在审判中对自己思维能力要求降低,久而久之,一些法官在这种审判环境下养成模糊性思维习惯,即基于各种因素的考虑不屑(如:认为没有必要)或不愿(如:怕触及当事人的利益而得罪人)去对法律问题作详尽、周密的分析、思考。
冲突之二:法官职业思维培养对审判机制造成负面影响。
任何事物的发展都有两面性,当前,我国法官队伍职业思维方式培养过程中,由于各方面因素影响形成的思维方式与现代审判机制不可避免地发生了冲突。
(一)我国法官职业思维方式难脱模糊性与判决确定性之间的冲突。
中国传统的思维方式一个重要特点是模糊性。它使人们在认识客观事物时,总是满足于通过事物的表面现象直觉得到的第一印象,而不习惯或者说不愿意作周密、详尽地分析。模糊性的思维方式对我国法官职业思维产生较大的危害。特别是当职业思维受到诸如审判机制缺陷在内等因素的限制后,更是难脱模糊痕迹。如法官在原、被告双方对同一事实分别举出相反的证据,但都没有足够的依据否定对方证据时,往往是依直觉主观判断对证据作出确认,而不是依照法律规定结合案件情况,判断哪方提供的证据证明力较大;又如对事实的模糊性认识导致法官在作出裁判时理由阐述不清等等。但事实是原、被告的法律地位决定了必有一方败诉,法院在判决时必须加以明确。因此,这种模糊性思维在很大程度上使得法官裁判理性不强,难以取信于公众,从而影响了司法权威。
(二)片面强调中立性树立“折中主义”或“中庸之道”的思维方式冲击审判公正。
“中庸之道”是儒家的道德标准,主张对人处事采取不偏不倚、调和折衷的态度,“折中主义”的意思亦然。我们不得不承认,中庸之道、折中主义在中国产生的流毒是深刻的,特别是法官须以中立者的身份出现,如果立场不是公众看起来的相对“中立”,则很容易遭到众人诽议,在我国审判机制还不是很完善的情况下,在这种绝对“公正”意念主使下,我国法官职业思维方式不免有行“折中主义”或“中庸之道”之嫌。在遇到难以断定谁是谁非时,对原、被告“各打五十大板”的做法是在这种思维方式驱使下法官的惯常作法。其结果必然导致公正的流失,并且有可能因此同时损害了双方当事人的利益,而促使他们对法院不满,最后导致群众对司法公正丧失信心。
(三)我国法官逻辑思维方式过于机械性与审判价值的冲突。
法官在办案过程中运用的逻辑思维,它更追求的是一种技巧,决非机械式照搬“三段论”推理。正如英国上诉法院首席大法官爱德华·科克曾经讲到的:“法官具有的是技术理性,而普遍人具有的是自然理性”。由于社会现象的错综复杂,法律问题也变得愈加复杂,加之物质世界运动的绝对性,法律推论不可能放之四海而皆准。审判中,法官面对的事件往往是事过境迁的,他纵有千般能耐,也不可能一层不变地再现历史,他要做的只能仅限于通过对现有证据的细致分析,再运用逻辑手段重组事实,而这种事实只能是“法律上的事实”,即使可能与客观真实有反差,但如果法官能将裁决结果对公众作出自理性的论证时,便是实现了审判价值,这就与“要追求阳光,就必须接受阳光下的阴影”道理一样。然而现在,我国不少法官在办案过程中,模仿刑事侦查活动,按部就班、一味追求形式上的逻辑合理,以期推出客观真实,在受到诸如审判监督没有跟进等因素障碍后,就形成了机械式的逻辑思维习惯。而机械式逻辑思维方式就如法官在寻求“物质世界的绝对真理”那样令人可笑。如此一来势必降低审判活动的效率,使诉讼流于形式,从而司法丧失其存在的价值。
综上,一方面,我国法官职业思维方式受到审判机制的限制后形成了一些不良的思维定势;另一方面,这些不良思维定势促使法官自觉或不自觉地违反审判规定,甚至不惜铤而走险、以身试法,以致审判机制在遭受破坏后漏洞突显,继而又进一步限制法官职业思维方式的培养。如此以来,两者的冲突愈演愈烈。
对引发冲突的深层次思考