法学论文/涂永前

作者:法律资料网 时间:2024-06-18 00:25:21   浏览:8730   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
预算过程中对自由裁量权的限制
涂永前





关键词: 预算法/预算过程/自由裁量权
内容提要: 现行《预算法》需要进行修订,其面临的一个重大问题是对预算过程中存在的自由裁量权限制缺失进行规制。本次修法,针对预算过程中的自由裁量权应当秉持法治理念,通过预算信息公开、公众参与预算过程以及对当前基本没有法律规制的超收超支现象作出积极回应,建构相关制度,使得公共机构及决策者的自由裁量权限制在合理范围内,充分、有效地发挥预算法律为公共利益调配财政资源的公共职能。


一、问题的提出

我国《预算法》自1995年1月1日起施行,同年11月国务院颁布《预算法实施细则》,在预算领域从此有法可依、有章可循。然而该法颁布施行已有16年之久,当初立法时预想不到的问题逐步显现,有财经法律专家及实务部门的人士指出,目前我国预算管理主要存在“三不”问题,即不完整、不规范、不严格。无疑,预算“三不”问题的存在,不仅人为地缩小了政府预算的规模,而且分散了国家的财力,更为重要的是其削弱了国家权力机关对财政的可控性。尤其是涉及超收超支情形时,一些未纳入预算计划的政府收支又有很大的随意性,从而使得这一领域日益成为滋生腐败等诸多问题的温床。

产生这些问题的症结在于,在预算运行过程中缺乏法治理念的指引,从而使得大量稀缺的财政资源被配置到只对少数人有益、对普通民众及弱势群体几无益处的领域,诸如公务用车滥用、官员出国旅游以及炫耀性的政绩工程和形象工程;而在民生和国家竞争力至关重要的领域,诸如社会安全网络、公共医疗、社会保障、基础教育和落后地区基础设施等领域,国家财力则常常投入不足。这种情形势必会造成社会不公,从而导致社会矛盾激化。从深层次上讲,预算过程及其运行是公共权力机构最有可能会对公共利益造成全方位、持久性系统损害的领域。[1]

《预算法》第六章“预算执行”中的第45条、第46条及第50条只就预算收入和支出做了一些原则性的规定,例如预算收入征收部门,必须依照法律、行政法规的规定及时、足额上缴预算收入,不得擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入,不得截留、拖欠、占用或者挪用预算收入,或将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出。这些规定只是涉及正常情况下预算收支的禁止性规定,而对自2003年来我国财政政策转型之后的,连续多年来超收超支所带来的预算管理漏洞却根本没有提及。1999年制定的《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》[2]只规定要“加强对预算超收收入使用的监督”,没有规定要限制大幅度的“预算超收收入”,更没有规定对“预算超收”行为本身加以审查,相关规定倒是变相肯定了预算超收的行为。如何对预算超收超支问题进行有效的法律控制,其实也就是预算执行中如何就公共机构及官员的自由裁量权进行有效控制的核心所在。

笔者认为,《预算法》从1995年颁行,到现在已有16个年头,国家的经济、财政政策发生了巨大变化,由于其未能随环境和形势的变化做相应的调整,已大大落后于现实,必须对现行预算法进行修订,让新的预算法能够与时俱进,此其一;其二,新法应当将法治理念贯穿其中,对各种可能逾越预算法律规定的自由裁量权进行严格控制。

二、预算过程中对自由裁量权进行限制所应秉持的理念

众所周知,法治与人治是相对的两个概念,法治的目的在于限制人治,而人治则有赖于公共机构或者当权者的自由裁量权。自由裁量权并不可怕,可怕的是对自由裁量权没有法律规定或者不做任何限制,因为现实生活很多不确定的事件会经常发生,其严重性无法为人们所预知,所以法律规定适当的自由裁量权安排显得非常必要并且是必不可少的。如果想消除自由裁量权,让一切变化都处在完全的掌控之中,这种情形是不可能存在的,是一种机械论的观点,因为现实生活并非是一部经过精密设计的机器设备,它存在很多不可预见的情形,因此法律需要给自由裁量权预留下足够的空间。

由于《预算法》涉及到国计民生,基于前述理由,我们对《预算法》进行修订的首要任务应当是明确界定和严格限制预算执行过程中公共机构或者决策者的自由裁量权界限、范围及内容,使公共机构及决策者在行使自由裁量权时能够处在一个透明和受监督的环境之下。整个预算过程,从一开始就需要一定的自由裁量,其中一个重要原因就在于预算本身所固有的不确定性。这种不确定性部分地来自于对未来国家社会、经济发展及各项事业的预测,而预算制定过程在很大程度上受预测的驱动,但即便是最好的预测模型,也无法做出精准的预测,对一些不可预知的意外因素则更是无能为力,例如突如其来的经济危机、自然灾害、战争以及其他对预算有重要影响的各种突发事件。

当今世界上的一些发达国家在对政府及决策者的自由裁量权控制方面有很多有益的经验值得我们学习和借鉴,例如相关决策必须经过议会审查及公众参与等程序后才能付诸实施,我国《预算法》的修订可从这些国家的有益经验中获得诸多启发和借鉴。由于法制不健全,法治理念的推行才短短二三十载,我国的公共机构及决策者在税收、预算和其他诸多领域拥有的各种各样正式或非正式的自由裁量权,且其所拥有的自由裁量权使其实际控制的资源远大于它们理论上应当享有的权力。[3]

在我国国家及地方的预算过程中,公共机构及决策者的自由裁量权问题非常突出。代表民意的立法机关对预算过程的实际控制要么不足,要么流于形式,浪费性支出行为和腐败现象愈演愈烈,预算分配没有准确反映政府的战略重点和政策优先性,在一些重大项目上由于缺乏强有力的科学支撑而基于“面子”和“形象”工程导致危机与问题频繁出现,[4]最终使得政府的民众信任度下降,治理能力被贬低。因此,对公共机构及决策者的自由裁量权进行合理的法律控制势在必行,应该将其列为本次《预算法》修订的首要任务。

三、如何对预算过程中自由裁量权进行限制

如何使预算过程更加透明对中国来说是个大问题,因为政府部门在公开开支方面都显得有些半遮半掩,从最近发生的中央预算部门迟迟没有按期公开其年度“三公支出”引发的街头巷议就可见一斑。本来公开政府机构的公共支出是公共机构的法定义务,也是对民众信息知情权的切实兑现,但是这种情形的发生不得不引起民众对公共机构守法意识薄弱的强烈不满。

笔者认为,对预算过程中自由裁量权进行限制,首先是应该加大政府预算过程的透明度。尽管在预算领域,我国在透明度评价和信息公开等一些方面陆续进行预算改革,并且取得了一定成绩,但在2011年3月出版的《中国法治发展报告No.9(2011)》中指出,财政预算信息公开不理想,一是预算信息公开程度不高、二是信息公开条目不明晰。概括来说,我国政府预算的透明度并未整体向好的方向发展。[5]而根据国际公认的政府预算透明标准,我国的财政信息公开透明度水平与国际非规范性文件仍存在很大差距。[6]因此,在我国,让整个预算过程都暴露于公众视野之下,使预算信息公开任重而道远。

(一)建立预算法定公开制度

在最新的《预算法(修改稿)》当中,涉及预算公开的表述是“:经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算,应当及时向社会公开,但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。公开的实施办法,由国务院规定。”首先应该肯定该表述的进步性,在现有的《预算法》当中没有相关的表述,但是,该条款仍旧存在诸多问题,主要集中在以下几个方面。(1)“应当”的表述欠妥,将公共机构本来的法定预算信息公开责任变成了一种倡导性的规范,其内涵的信息是“是否公开相关预算信息,公共机构自由裁量”,因此该表述非常不严肃,建议改为“必须”。(2)“及时向社会公开”的“及时”没有具体作出规定,需要进行专门的法律解释,作为国家的宪法性规范,这种规定似有不妥,应参照国外预算立法的公开期限作出明确规定,而不应该等待司法解释或者法律效力层次较低的国务院规定或者部门规章来详细规范。(3)“公开”的具体内容是什么法律应该作出更加明确的规定,而不应该笼统地用一个“公开”敷衍,信息公开必然涉及到信息公开的标准和具体范围、信息公开的工具选择等等。(4)“公开的实施办法,由国务院规定”,这一表述受到广泛批评,是因为它会弱化宪法性文件的严肃性,从而使得公共机构的法定义务弱化,因为该规定“授权过度,这意味着公开什么、怎么公开、何时公开都由行政部门来决定,这就等于预算公开只是个空洞的原则,所有实质性的内容都由行政部门说了算”。[7]

(二)明确规定公民享有预算过程参与权

现有的预算法律规定仅仅将公众参与限定在对预算执行过程的监督上,而没有涵盖预算编制和绩效评估环节,我们应当建立起完善的公众参与预算制度,通过公民参与制度使得预算过程中公共机构的预算信息公开置于众目睽睽之下,从而使这些机构的自由裁量权滥用被有效监督。关于公民预算过程参与权的规定,具体应包括:(1)在《预算法》总则中应当确立公共预算、民主预算以及公众参与预算的理念与内容;(2)在预算决策、执行与绩效评估过程安排相应的公众参与制度,体现公众参与的过程化,建立预算征询、预算草案公开、预算听证、预算执行监督、预算绩效评估、预算教育等制度;(3)赋予地方政府与社会团体创新公众参与预算的权力(利)与自由。[8]

至于民众参与预算活动的理论依据及具体实践,有学者从预算法律关系的本质出发,认为相对于私法中的主体是“经济人”的假设,由于现代预算是一种公共民主的国家预算,预算法主体超脱于一般民事主体的抽象平等性,而成为“社会人”之特定类型的法律拟制。“社会人”与“经济人”的差别在于“社会人”具有开放性(接受社会环境影响)和自主性(选择社会影响),在预算法主体中体现为公众主体对预算的参与。参与式预算模式的目的在于深化预算的民主性和提高公共部门的预算效率,增强政府对民众的回应性,使预算资源的分配能真正满足民众最迫切的需求。因此,有必要在预算法律文本中引进公众主体,使公民成为预算法律主体已是现代预算民主发展的趋势。[9]持相同观点的学者认为,《预算法》应顺应财政决策参与主体多元化的发展趋势,充分保证民众的民主参与权利,可以在预算编制时吸收品德良好并且拥有相当专业知识的人员参与,引入听证程序。如安徽省1999年制定了《安徽省预算追加听证办法(试行)》,对一些数额较大、影响面较广的追加项目,实行由专家、学者和相关部门参加的听证制度。安徽省的这一做法值得在全国范围内推广,更值得《预算法》加以借鉴。[10]

(三)针对超收超支须专门法律条款进行规定

目前对公共机关预算自由裁量权没有进行有效控制还体现在针对超收超支现象基本上是无法可依,从而导致大量财政资源浪费或者效率低下,有鉴于此,现行《预算法》必须对此作出明确的回应。
下载地址: 点击此处下载

阿坝州人民政府办公室关于印发《阿坝藏族羌族自治州国有企业投资管理暂行办法》的通知

四川省阿坝藏族羌族自治州人民政府办公室


阿坝州人民政府办公室关于印发《阿坝藏族羌族自治州国有企业投资管理暂行办法》的通知

阿府办函〔2007〕322号

各县人民政府,州直各部门,州属各企事业单位:

  《阿坝藏族羌族自治州国有企业投资管理暂行办法》已经十届州人民政府第十次常务会议审议通过。现予印发,请认真组织实施。

                      二○○七年十二月十二日

阿坝藏族羌族自治州国有企业投资管理暂行办法

  第一条 为切实履行国有资产出资人职责,规范国有及国有控股企业投资行为,防范投资风险,确保国有资产保值增值,根据《中华人民共和国公司法》(第十届全国人大常委会第十八次会议修订)、《企业国有资产监督管理暂行条例》(国务院第378号令)、《阿坝藏族羌族自治州企业国有资产监督管理暂行办法》(阿府发〔2007〕16号)等有关法律、法规,制定本暂行办法。

  第二条 本暂行办法所称国有及国有控股企业是指阿坝州政府国有资产监督管理委员会(以下简称州国资委)履行出资人职责的国有及国有控股企业(以下简称企业)。

  第三条 企业以现金、实物、有价证券或无形资产等实施投资的行为适用本暂行办法。包括:

  (一)设立公司、收购兼并、合资合作、对所出资企业追加投入的股权投资;

  (二)与新项目立项相关及扩大产能的基本建设、技术改造等固定资产投资;

  (三)企业以固定资产(如:房屋、建筑物、设备、车辆等)投资;

  (四)证券投资、期货投资、委托理财等金融投资;

  (五)抵押、担保等融资行为;

  (六)以上未列明的其他形式的投资。

  第四条 企业投资决策应当严格遵守有关法律、法规,遵循科学、民主的决策程序,规范投资项目可行性研究,建立责任追究制度。

  第五条 企业选择投资项目应当符合下列要求:

  (一)符合国家产业政策和国有经济布局与结构调整要求;

  (二)符合本企业的发展战略和规划要求;

  (三)有利于突出主业,提高企业核心竞争力;

  (四)符合企业投资决策程序和管理制度;

  (五)投资规模应当与企业资产经营规模、资产负债水平和实际筹资能力相适应;

  (六)非主业投资应当符合企业调整、改革方向,不影响主业的发展。

  主业是指由企业发展战略和规划确定的并经州国资委确认公布的主要经营业务;非主业是指主业以外的其他经营业务。

  第六条 州国资委在企业投资中履行出资人职责,重点对企业投资方向、投资决策程序和实施过程进行监督,包括:

  (一)组织研究企业投资导向,指导企业对外经济合作;

  (二)指导企业加强投资计划和预算管理;

  (三)对企业投资项目实行审批和备案管理;

  (四)组织开展投资效益分析评价,对重大投资项目实施动态监督管理;

  (五)指导企业建立健全投资管理制度、规范完善投资决策程序。

  第七条 企业是投资的主体,应履行以下职责:

  (一)负责年度投资预算的编制和执行;

  (二)负责投资项目的可行性研究;

  (三)建立健全投资管理制度和投资决策程序,并按程序实施投资决策,组织对外投资;

  (四)开展投资分析;

  (五)对所出资企业和实际控制企业重大投资活动实施监管。

  第八条 州国资委派出监督机构按有关规定对企业重大投资履行监督职责,对企业执行本办法的情况进行监督检查,并及时向州国资委报告企业投资的有关情况。

  第九条 国有独资企业董事会及法定代表人是投资决策的直接责任人,企业所有投资项目必须经过董事会(未设董事会的由企业决策机构,下同)作出决议后,应当按照本暂行办法和其它相关法律、法规和规范性文件的要求,提请企业规范进行投资项目可行性研究论证工作,认真履行有关报批程序,公司应该按照州国资委的批复意见实施投资行为;州国资委派出的国有控股企业股东代表在公司董事会、股东会决策前应当提前将公司投资事项报告州国资委,并按照州国资委批复意见在企业决策程序中发表意见和行使表决权。监事会应对企业投资项目进行全过程监管。

  第十条 国有及国有控股企业必须编制年度投资计划。企业按照州国资委要求,依据本企业的发展战略和规划,按企业的主业和非主业编制年度投资计划。投资计划的内容应当包括企业的总投资规模及分项投资规模、资金来源、投资项目、投资预期效益、实施年限等,并于每年1月底以前报州国资委审核。企业年投资计划以外的临时性投资,要按规定程序报批后,追加列入当年投资计划。

  第十一条 国有及国有控股企业生产经营性投资,按以下权限审批:

  (一)50万元(含50万元)人民币以上200万元人民币以下的生产经营性投资,由州国资委审核后,报分管国资工作的副州长审批;

  (二)200 万元(含200万元)人民币以上500万元人民币以下的生产经营性投资,由州国资委审核,报分管国资工作的副州长审查后,报州长审批;

  (三)500万元(含500万元)人民币以上1000万元人民币以下的生产经营性投资,由州国资委审核后,报州人民政府常务会议审批;

  (四)1000万元(含1000万元)人民币以上的生产经营性投资,由州国资委审核后报州人民政府常务会议研究同意后,报州委研究决定;

  (五)国有及国有控股企业50万元人民币以下的生产经营性投资,由董事会(或总经理会)决定,报州国资委备案。

  第十二条 企业非主业的重大投资项目、高风险投资项目和境外投资项目必须报州人民政府审批。

  非主业的重大投资项目是指单项非主业投资额超过净资产8%的;投资总额超过净资产60%或资产负债率超过70%进行非主业投资的。

  非主业的高风险投资项目是指用自有资金从事委托理财、期货投资和购买股票、基金、企业债券等。

  境外投资项目是指企业通过投入货币、有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债券等资产和权益或提供担保,获得境外所有权、经营管理权及其他相关权益的活动。

  第十三条 州国资委对符合第十一、十二条项目的可行性研究报告,根据投资项目的情况可组织专家评审,专家评审未能通过或存在重大争议的项目,不予批准。

  第十四条  企业向州国资委申请审批投资项目需申报的材料主要包括:

  (一)申请报告;

  (二)可行性研究报告;

  (三)相关资产评估报告、审计报告;

  (四)已签定的合作意向书等相关契约文件;

  (五)合资、合作方情况介绍、工商登记资料和资信证明;

  (六)必要的政府有关部门批复文件、专业技术鉴定文件、法律意见书等;

  (七)项目负责人情况;

  (八)资金来源说明;

  (九)董事会决议及企业决策程序说明;

  (十)州国资委要求提供的其它资料。

  第十五条 实行审批制的投资项目,对资料齐全、符合规定要求的投资项目申请,经州国资委审核后,报州人民政府批准。

  第十六条 州国资委审核投资项目,主要对项目是否符合有关法律、法规和产业政策要求,企业投资决策是否符合规定,项目可行性研究论证过程是否符合相关管理规定等进行合规性审查。

  第十七条 凡是涉及企业购并、控股的投资项目,由州国资委委托中介机构对收购企业进行审计、资产评估和出具法律意见书后才能按程序报批。

  投资项目涉及以非货币资产出资、收购资产的,应当由州国资委聘请具有相应资质的中介机构进行资产评估,评估结果应当作为出资或收购定价的参考依据。经州国资委批准或收购上市公司股权的,可免予资产评估。

  第十八条 企业实施的投资项目,应当确定项目责任人并签订项目责任书。项目责任人负责项目实施的全过程管理,并定期报告项目实施进展情况。

  第十九条 投资项目在实施过程中出现下列情况的,企业应当在发生或发现之日起十日内书面报告州国资委。州国资委可根据具体情况出具确认意见或要求企业重新办理相关手续。包括:

  (一)投资额、资金来源及构成等发生重大变化的;

  (二)投资股权比例发生变化的;

  (三)不能按规定行使股东权益的;

  (四)项目责任人在项目实施过程中离任的;

  (五)投资项目发生重大变化的其它情况。

  第二十条 企业要加强投资的合同管理,除债券、股票、基金等直接获得投资凭证的投资外,企业的投资必须签订书面合同,合同形式必须规范,内容要客观公正,符合法规和政策,不得含有或隐含损害国家权益的条款。

  第二十一条 企业基本建设、技术改造和有控股权的股权投资中的工程设计、施工、监理和设备购置、材料采购等,应按规定进行招标或比价采购,禁止暗箱操作、以权谋私等行为。

  第二十二条 企业要加强对外投资的财务管理,按合同规定拨付资金,及时掌握投资进度和资金使用情况;基本建设、技术改造等项目完成以后应及时办理竣工决算手续;企业投资必须按规定进行财务会计核算,年度财务报告应单独披露有关重大投资事项。

  第二十三条 企业进行长期股权投资的,应按规定取得出资证明或股权证明,办理国有产权登记手续,并按公司章程向被投资企业委派股权代表,进行长期债权投资及短期投资购买的股票、债券、基金等,要按规定取得相应的权属证明,明确登记和保管责任,规范转让条件及审批程序。

  第二十四条 批准后的投资项目,一年内未实施的,企业应向州国资委申请延期或办理注销手续;未办理相应手续的,原审批文件自行废止。

  第二十五条 对以基建为主的投资项目,州国资委认为有必要时,可组织工程决算审计或对已决算的工程进行复核。对已完成的投资项目,州国资委认为有必要时,可组织实施项目后审计。

  第二十六条 企业要切实防范投资风险,维护所有者权益:

  (一)严禁企业以财政预算拨款、银行贷款、职工专项资金和其他专项资金等各种非企业自有资金从事委托理财、期货投资以及购买股票、基金和企业债券;

  (二)企业用自有资金从事委托理财、期货投资以及购买股票、基金、企业债券,必须符合国家有关规定,建立完善的财务科目,明确转让条件及审批程序,严禁以个人名义进行上述行为;

  (三)对资不抵债、扭亏无望的全资、控股企业原则上不得增加投资或划转股权;

  (四)凡拖欠职工工资、社会保险的企业,原则上不得进行新的投资;

  (五)企业不得与资信不佳、资产质量状况较差或明显缺乏投资能力的企业合作投资。

  第二十八条 企业要规范担保行为,防范和规避担保风险。除州委、州人民政府决定对外担保的项目以外,国有及国有控股企业不得对外担保。

  第二十九条 企业要加强与全资、控股企业及其它关联方的资金往来管理,要按合同约定或公司章程取得收益、收回投资,并按财务会计制度进行核算。

  第三十条 企业应对投资项目实施后评价管理,州国资委根据需要,对企业已经完成的投资项目,有选择地组织开展项目后评价。

  第三十一条 企业违反本暂行办法规定,在投资项目可行性研究论证和决策过程中出现下列行为的,应当根据有关法律、法规追究行政责任和经济责任;构成犯罪的,移交司法机关,依法追究刑事责任。包括:

  (一)未按规定上报审批的;

  (二)上报审批时谎报、故意隐瞒重要情况的;

  (三)未经可行性研究论证和集体研究进行决策的;

  (四)通过“化整为零”等方式故意逃避审批的;

  (五)干预中介机构和专家独立执业并发表意见的;

  (六)对应备案事项未及时报告的;

  (七)有损害国有出资人权益的其它行为。

  第三十二条 项目责任人在项目实施过程中弄虚作假或管理不善,导致项目不能达到预期盈利水平或造成国有资产损失的,视情节追究相应的行政责任和经济责任;构成犯罪的,移交司法机关,依法追究其刑事责任。

  第三十三条 承担投资项目可行性研究论证、资产评估、复核和审计等业务的中介机构,出具严重失实报告的,不得再聘请其从事州属国有企业的相关业务。州国资委可根据情况提请行业主管部门予以处理;构成犯罪的,移交司法机关,依法追究其刑事责任。

  第三十四条 参与投资项目评审的社会专家丧失独立立场,违反诚信原则,泄露商业机密,造成恶劣影响和严重后果的,不得再聘请其进行州属国有企业的相关咨询和评审工作;构成犯罪的,移交司法机关,依法追究其刑事责任。

  第三十五条 子企业投资管理参照本暂行办法执行。

  第三十六条 本暂行办法由州国资委负责解释。

  第三十七条 本暂行办法自发布之日起执行。

 

全国人民代表大会常务委员会任命名单(2002年10月28日)

全国人民代表大会常务委员会


全国人民代表大会常务委员会任命名单(2002年10月28日)


(2002年10月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过)

任命王云龙为全国人民代表大会常务委员会副秘书长。