铁道部


铁道行业特有工种职业技能鉴定实施办法
1994年12月28日，铁道部

第一章 总则
第一条 为贯彻《中华人民共和国劳动法》实行职业资格证书制度，认真做好铁道行业特有工种（以下统称铁路）职业技能鉴定工作，促进铁道行业职工队伍素质提高，适应社会主义市场经济发展需要，根据国家《职业技能鉴定规定》，制定本办法。
第二条 本办法所称职业技能鉴定是指对劳动者进行技术等级的考核和技师、高级技师资格的考评。
第三条 劳动工资部门职责
（一）铁道部劳动工资司负责综合管理和指导铁路职业技能鉴定工作。其主要职责是：
1．负责制订铁路职业技能鉴定规则（包括职业技能鉴定站的布局和审核）；
2．拟定铁路职业技能鉴定的有关政策规定和办法；
3．对铁路职业技能鉴定工作进行管理并监督检查；
4．负责组建和管理铁道部职业技能鉴定指导中心；
5．负责审核铁路职业技能鉴定站，报经劳动部职业技能开发司批准颁发全国统一的职业技能鉴定许可证和标牌；
6．负责铁路职业技能鉴定考评员的资格认定和审核，报经劳动部职业技能开发司核准颁发考评员资格证书和考评员胸卡，并对考评员实行综合管理；
7．审批职业技能鉴定试题，管理和核发《中华人民共和国技术等级证书》、《技师合格证书》、《高级技师合格证书》；
8．对铁路职业技能鉴定站进行检查、评估；
9．组织实施和直接管理高级技师资格考评工作。
（二）各铁路局（集团公司）、总公司劳动工资部门负责综合管理本管区或本公司职业技能鉴定工作，其主要职责是：
1．对本管区或本公司职业技能鉴定工作实施监督检查；
2．负责向铁道部劳动工资司申报本管区或本系统需要建立的职业技能鉴定机构；
3．管理本管区或本公司技师资格考评和技术等级鉴定的职业技能鉴定站；
4．负责本管区或本公司职业技能鉴定考评员的推荐工作；
5．承担铁道部劳动工资司安排的或地方铁路部门委托的各项职业技能鉴定工作。
第四条 铁道部职业技能鉴定指导中心职责
（一）组织实施铁路职业技能鉴定；负责铁路职业技能鉴定站资格审查；
（二）参与制定铁路职业技能标准、鉴定规范，组建相应的试题库；
（三）制定铁路职业技能鉴定考评员的资格要求，并负责组织资格培训和考核；
（四）指导铁路企业内部工人考核，开展职业技能鉴定有关问题的研究和咨询服务；
（五）加强与有关地区职业技能鉴定指导中心的联系与协调；
（六）积极参与推动本行业职业技能竞赛活动。

第二章 职业技能鉴定站
第五条 职业技能鉴定站
（一）职业技能鉴定站具体承担职业技能鉴定的实施机构。
（二）职业技能鉴定站设立条件
1．具有熟悉所鉴定工种（专业）业务和组织实施能力的领导；
2．具有与所鉴定工种（专业）及其等级类别相适应的安全操作设备和场所；
3．具有与所鉴定工种（专业）及其等级类别操作技能考核相适应的符合国家标准的检测仪器及设施；
4．有专（兼）职的组织管理人员；
5．有完善的管理制度。
第六条 铁路职业技能鉴定站的设立，原则上根据铁路现有国家级和省、部级重点技工学校分布及其检测设备等情况，由各单位提出申请，报铁道部劳动工资司审核，经劳动部批准发给《职业技能鉴定许可证》，明确鉴定的工种（专业）范围、等级和类别，同时授予统一的《特有工种职业技能鉴定站》标牌。
通用工种职业技能鉴定站（所）的设立，由各单位向当地劳动行政部门申请，经当地劳动行政部门批准后报铁道部职业技能鉴定指导中心备案。
第七条 铁路职业技能鉴定站，实行站长负责制，站长由劳资部门派人担任，副站长由鉴定站所在单位派人担任。鉴定站要建立独立的财务管理制度，配备专职财务管理人员。职业技能鉴定收费标准，按站（所）所在地区财政、劳动部门有关规定收费。职业技能鉴定费用主要用于：组织职业技能鉴定场地、命题、考务、阅卷、考评、检测及原材料、能源、设备消耗等费用。
第八条 职业技能鉴定站工作规则：
（一）认真执行劳动工资部门有关规定和实施办法，保证鉴定质量；
（二）认真执行国家职业技能鉴定标准，并按照国家或铁道部批准的鉴定试题组织鉴定，不得自行编制试题；
（三）应受理一切符合申报条件、规定手续人员的职业技能鉴定，严格执行考评员对其亲属的职业技能鉴定回避制度；
（四）职业技能鉴定站享有独立进行职业技能鉴定的权利，有权拒绝任何组织或个人更改鉴定结果的非正当要求；
（五）职业技能鉴定站实行定期鉴定制度，具体日期、鉴定工种和等级类别、报名条件以及收费标准等事项，应在鉴定前1个月发出通知，单位有特殊要求的，也可专门组织进行；
（六）铁路职业技能鉴定站应当接受铁道部职业技能鉴定指导中心业务指导和劳资部门的监督、检查。通用工种职业技能鉴定站（所）应接受当地职业技能鉴定指导中心的业务指导和劳动行政部门的监督、检查。

第三章 职业技能鉴定考评员
第九条 技术等级技能鉴定考评员必须具备高级工或技师、中级专业技术职务以上的资格；鉴定技师、高级技师资格的考评员必须具备高级技师、高级专业技术职务的资格。
第十条 考评员由铁道部职业技能鉴定指导中心统一组织培训和资格考核，由铁道部劳动工资司审核，并报劳动部职业技能开发司核准颁发考评员资格证书和鉴定胸卡。考评员资格证书有效期为3年。
第十一条 职业技能鉴定站要在取得考评员资格证书的人员中聘任相应的工种、等级或类别的考评员，并应采取不定期轮换、调整考评员的方式组成专业考评小组。
第十二条 考评员要严格遵守考评员工作守则和执行考场规则。对职业技能鉴定站的工作人员和考评员在鉴定工作中弄虚作假、徇私舞弊的，视情节轻重，由所在单位根据人事管理权限给予行政处分，并停止其在鉴定站的工作和吊销考评员资格证书。

第四章 职业技能鉴定范围和对象
第十三条 铁道行业特有工种由铁路职业技能鉴定站负责鉴定；通用工种由地方劳动行政部门批准的职业技能鉴定站负责鉴定。
第十四条 职业技能鉴定对象包括：
（一）铁路职业、技工学校和培训机构毕（结）业生，凡属技术工种的，一律实行技能鉴定；
（二）铁路企业、事业单位学徒期满的学徒工，必须进行职业技能鉴定；
（三）企业、事业单位的职工（包括地方铁路部门人员）需要进行技能鉴定的，由个人向所在单位提出申请，经所在单位批准后可参加职业技能鉴定。铁路职业技能鉴定站凭所在单位批准的申请签发准考证，按规定的时间、方式进行考核或考评。
第十五条 对技术等级考核合格，技师、高级技师考评合格者，由铁道部劳动工资司或地方劳动行政部门核准颁发《技术等级证书》、《技师合格证书》或《高级技师合格证书》。

第五章 职业技能鉴定实施
第十六条 职业技能鉴定的申报条件。已颁发职业技能鉴定规范的工种，按其申报条件执行；未颁发职业技能鉴定规范的工种，原则按以下条件执行：
（一）学徒期满的学徒工，各类职业技能培训实体的毕（结）业生，或通过自学达到初级技术水平的劳动者，可申报初级技术等级职业技能鉴定；
（二）取得初级《技术等级证书》后并在本工种连续工作5年以上，经劳资部门同意并经批准和教育部门组织中级技术等级培训，可申报中级技术等级的职业技能鉴定；经评估合格的技工学校、中等专业学校的毕业生，可申报中级技术等级的职业技能鉴定。
（三）取得中级《技术等级证书》后并在本工种连续工作5年以上，且经过劳资部门同意并经教育部门组织的高级工培训，以及高级技工学校毕业生，可申报高级技术等级的职业技能鉴定。
高级职业技术培训班的毕（结）业人员，可根据招收对象申报相应技术等级、资格的职业技能鉴定；
（四）取得高级《技术等级证书》且具备考评技师条件，可申报技师任职资格考评；
（五）取得《技师合格证书》，且具备考评高级技师条件的，可申报高级技师任职资格考评；
（六）参加国家、部（省）、地（市）级技术比赛获得前三名者，视比赛项目和技术等级标准的水平经铁道部，铁路局（集团公司）、总公司，铁路分局（总公司）、工程局、工厂劳动工资部门批准，可进行高一级技能鉴定。
（七）有特殊贡献者可不受间隔工作时间限制，申报技师、高级技师资格鉴定。
第十七条 建立职业技能鉴定试题库。由铁道部劳动工资司组织拟定技能鉴定规范和建立铁路职业技能鉴定试题库。各职业技能鉴定部从以上题库中提取试题组织鉴定。
第十八条 实行职业技能鉴定证书制度。
（一）全路统一使用劳动部印制的《中华人民共和国技术等级证书》、《技师合格证书》、《高级技师合格证书》。以上证书是国家对劳动者专业（工种）学识、技术、能力的认可，是求职、任职、独立开业和单位录用，以及工资分配等主要依据，也是劳动者境外就业、劳务输出时办理技能水平法律公证的有效证件。
（二）经职业技能鉴定站鉴定合格者，由职业技能鉴定站在证书考核机构栏盖章，并按规定由劳动工资部门在证书照片处和发证机关栏分别加盖钢印及红印后方为有效。
第十九条 实行职业技能鉴定站评估制度。评估工作由铁道部劳动工资司统一组织进行，3年评估1次。评估主要内容是：执行考核计划和考核标准、鉴定站工作人员业务水平、设备及检测手段、考核收费、考核档案、原始资料、鉴定站工作制度及社会对鉴定工作的反映等情况。对评估优秀的鉴定站，铁道部将予以表彰；对评估不合格的鉴定站将限期整改，或予以撤销。
第二十条 经铁道部劳动工资司批准的职业技能站鉴定合格的人员，各级工人技术考核委员会不得再重复进行工人技术等级的考核。

第六章 附则
第二十一条 对违反国家《职业技能鉴定规定》和本《办法》规定，造成不良影响的职业技能鉴定站，由铁道部劳动工资司吊销其《职业技能鉴定许可证》；对乱收费的，没收其非法所得，并追究主要人员责任。
第二十二条 本《办法》未尽事宜，按国家《职业技能鉴定规定》执行。
第二十三条 本《办法》由铁道部劳动工资司负责解释。
第二十四条 本《办法》自颁发之日起施行。


从小产权房现象研究我国宅基地使用权制度的完善

刘彦龙


引言

　　小产权房是当今我国房地产行业比较敏感的话题,同时它也是相关法律领域争议最大的问题;但是，从实质上分析它涉及的是我国农村宅基地使用权制度的理论焦点和实践走向。
一、 小产权房现象概述
（一）小产权房的含义及其法律属性揭示
　　小产权房（俗称村证房）并不是一项法律术语，而是从日常生活中衍生出来的概念。所谓小产权房是指建设在农村集体所有土地上的商品性质的房屋，房屋建设目的是为了出售，而购买者是非本农村集体的城镇居民或其他农村人口。国家不承认购买者的所有权，购买人不能取得国家发放的房屋所有权证书，相对于符合国家法律、能够取得房屋所有权证书的商品房，上述类型的非法建设由于没有经过政府征地和土地出让手续，因此无法办理产权证和土地使用证，只能取得乡、村一级组织发放的不被国家承认的所谓产权证书，因此被称为小产权房。[1]目前的小产权房有两种：一种是在集体建设用地上建成的，即宅基地上建成的房子，只属于该农村的集体所有者，连外村农民都不能够买；另一种是在集体企业用地或者占用耕地违法建设的。
　　那么，小产权房的法律属性如何，其究竟是否合法、能否购买或转让？首先应当明确的是小产权房只要依法办理了相关审批手续，其就是合法建筑，法律是允许乡村集体在集体土地上建造住宅的。因此，并非只要是小产权房就是非法建筑，其只是因销售环节存在的一些问题和现行法律法规发生冲突，才让人误认为是非法建筑。既然是合法的，那么小产权房是否可以购买和转让呢？根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。而农村宅基地属集体所有，村民对宅基地也只有享有使用权，农民将房屋卖给城市居民的买卖行为不能受到的法律认可与保护。由此可见，小产权房是不能向非本集体成员的第三人转让或出售的；但这并不是说小产权房就不能转让，而是说其转让或出售的对象是限制的，只能在集体成员内部转让。
（二）我国小产权房的现状研究
　　自2007年以来，各地的小产权房陆续曝光。据不完全统计，小产权房的市场份额在北京大概为20%左右，在西安估计占到25%到30%，在深圳则可能高达40%～50%，小产权房住宅的面积目前已经相当于我国120亿平方米城镇住宅的40%以上。例如，南京的八卦洲是长江上仅次于崇明、扬中的第三大岛，近年，这块宝地竖起了“南京最后一块富人区”的招牌，公寓、别墅项目横空出世，并且以低至2000多元每平米的价格热销，引来众多城区购房者的抢购。这里的别墅和公寓，全是小产权房。[2]
　　而实际上，小产权房的模式主要有以下三种:一是以新农村建设、旧村改造名义开发建造小产权房。这是目前最为普遍的运作模式。其基本流程是,开发商和村委会合作或者村委会自行组织建设,在宅基地、乡镇企业废弃地甚或违法占用耕地擅自开发住宅,委托公司代理销售或者自行销售,并向购房者发放由村委会自行制作的“宅基地本”或乡镇政府制作的“房产证明”,非法获利。二是以村镇建设、农业园区开发为名建造小产权房。这也是一种主要的运作模式。利用存量宅基地、集体建设用地,以满足当地农民居住需求为托词,借平房改造之机,超审批范围扩大建筑面积,占用耕地来建造住宅,将其中一部分进行“市场化销售”,所获收益归集体所有,向全体村民分红,并由村委会进行物业管理,安置村民就业。三是以农业观光园、农业采摘园等农业开发为名圈地进行住房开发。这种模式正逐渐成为小产权房的重要模式。通过村委会租赁村里的土地,以农业项目开发为名,将一部分土地建设成为瓜果、蔬菜、养殖等农产品开发基地,另一部分则以农业用房的名义开发成为低密度、高档次的商品房予以出售;有的借农业开发之名,实为个人租赁农业用地,签定长期租地合约,然后自己建造别墅对外销售。[3]
（三）小产权房的有关规定及其实施初衷解读
　　2007年，我国《物权法》明确将宅基地使用权规定为用益物权，这是我国用益物权制度的特色；但其关于流转方面只是说适用土地管理法的相关规定。而在这之后，2007年12月，国务院总理温家宝主持召开了国务院常务会议，会议提出“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房”。2008年1月，国务院办公厅又发布了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》。通知规定，任何单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发，严禁通过“村改居”等方式非法将农民集体所有土地转为国有用地，严禁将农民集体所有建设用地使用权流转，用于商品住宅开发。农民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。而在2008年4月，国家土地督察北京局局长在全国土地执法百日行动成果发布会上再次重申，小产权房就是无产权房，在建设过程中没有经过批准手续，不会受法律保护。
其实，国家一直对小产权房实施“打压”政策，是具有一定根据和说服力的，这就是相关政策实施的初衷。首先，从中央层面考虑，国家确实会担心小产权房一旦放开，土地调控方面会出现失控状况。在政策“打压”的条件下，现实中的土地违法事件仍然层出不穷；而真要对农村土地“开禁”，后果难以想象。其次，国家禁止商业开发农村土地，很重要的一个目的在于“守住18亿亩耕地红线”，以确保粮食安全。最后，具体到宅基地上，国家从宏观上认为应该对流转予以限制，这主要是担心一旦农民在城市无法生存，而又失去了农村的立锥之地，可能会构成社会的不稳定因素。[4]
　　几乎可以说，尽管中央政府一再重申要禁止小产权房的交易，但这种实际上没有产权的房屋却呈现出“青山遮不住，毕竟东流去”之势。然而，在现有的法律框架内，却找不到小产权房存在的有力依据。

二、 我国宅基地使用权流转理论的多角度深入研究

　　宅基地使用权，是我国《物权法》确认的特有的一种用益物权，是指使用权人占有、使用集体所有土地并在该土地上建造房屋及其附属设施，并排除他人干涉的权利。它是我国农村土地所有制下解决集体组织成员居住问题的制度设计。从这个定义以及前文所述我们不难发现，宅基地使用权流转是被现行法律、法规严格限制的，也可以说是被禁止的。这是因为把交易主体限定在本集体组织成员内部其实相当于扼杀了其流转的决定性动因——经济利益。那么，这种限制（或者说是禁止）是否有法学科学的依据呢？我们将从以下三个角度进行深入研究。
（一）宅基地使用权物权性质角度下的流转理论研究
　　宅基地使用权已被《物权法》定义为用益物权的一种。众所周知，用益物权属于不完全物权，其物权权能是不完整的。相对于完全物权（即所有权）的占有、使用、收益、处分的四大权能，宅基地使用权主体只是享有对客体的占有、使用权能。这一点无可厚非。但是，广义上的使用也包括权利人对客体的处分权，更何况用益物权也遵循权能弹性规则，其目的就是为了更好的发挥物的用益功能。
　　严格限制交易主体有违物尽其用原则，会损害农民利益。为发挥物的效用，物权的特性之一为让与性，即物权可以自由变更其主体，使物归属于能做到较有效率使用的人。我国法律将宅基地使用权的转让主体仅限定为本集体组织内的成员，而不包括集体组织以外的人，限制了宅基地使用权权能的充分发挥，尤其不利于发挥宅基地的使用价值。因为，物的价值不在于所有，而在于所用，只有在使用过程中才能保值增值。[5]因此，我们应该始终牢记这样一种观念，即任何权利一旦不能流通，它也就失去了存在的价值。
　　其实，宅基地使用权不仅有用益物权的性质，更牵涉到一个完全物权——农民集体土地所有权；而如果站在这个角度上，我国现行流转理论更是难以立足。从法学学科角度，尤其是从民法角度，我们可以说这一权利有许多难以把握的问题，而且这种创建基本没有考虑到它作为一种财产权利尤其是作为一种物权应该具备的法律要求。其突出的表现就是所有权人不得任意处分土地，不得凭借行使土地所有权而买卖或以其他形式转让土地；农民只能在自己拥有的土地上从事农业生产这一土地收益率最低的经济活动。一块土地，假如被法律限制只能用于收益率最低的活动，那这样的所有权就没有多大的意义了，农民的所有权就成为了空洞的权利。可以说，从法律上看，这种权利被表述为完全物权，但是在经济上实际表现为“有限所有权”。[6]所有者在收益权能和处分权的缺失，“小产权房”的买卖才会在隐形市场的夹缝中寻找生存。
　　同时，我们也应该看到，目前的集体土地所有权主体似乎缺位。土地名义上属于集体所有，但现实的三级组织（村民小组、村集体经济组织和乡镇集体经济组织）都行使着所有权，而且也都存在行使缺陷问题。农民却丧失表达自由并参与的权利,这样所有权真正的主体享有者和权利行使者产生了严重的分离，造成了集体土地所有权主体地位的缺位。在集体所有土地制度的设计中，所有权主体地位的缺失严重影响了对农民权益的保护。[7]其实，集体产权、集体所有是一个虚化的概念。“所谓土地集体所有，实际上成了乡村干部的小团体所有，有的甚至成了乡村干部的个人所有。在这种情况下，乡村干部利用土地谋取私利和利用土地的支配权欺压农民的现象屡见不鲜。难怪有人说有的地方的乡村干部已经蜕变为新一代的“地主恶霸、土豪劣绅。”[8]一种虚位的法律主体，始终无法成为土地所有权权利的享有者和行使者，为小产权房现象的产生留下了制度的缺口。
（二）宅基地使用权设定目的角度下的流转理论研究
　　一般认为，宅基地使用权是我国农村集体所有制下解决其成员居住问题的制度设计，是带有一定社会福利性质并承担一定社会保障功能的权利。正是基于这种考虑，宅基地在我国是无偿取得的，同时在流转时也是被严格限制的；道理很简单，立法者目的只在于保障农民基本生活。那么，这种充当“监护人”的保护能否真正维护农民利益呢？其实不然，我国当前存在的“民工潮”问题恰好从侧面证明了土地甚至宅基地的社会保障功能被削弱的趋势，同时结合二元制城乡户籍制度，农民的土地所起的社会保障作用很是微小，甚至成为了把农民束缚在农村的枷锁。更何况农民的社会保障是一个综合问题，根本不是区区一个保有宅地可以解决的,它也就是一个“治标不治本”的举措。[9]由此可见，准许宅基地使用权流转与其社保功能并不互相排斥。
　　禁止城镇居民在农村购买住宅的规则很值得探讨。首先，房屋是农民的合法财产，原则上可以自由处分；其次，城镇居民原则上也可以自由购买他人合法财产。再次，以农民为“弱者”,而立法者充当其“监护人”,未必真正维护了其利益。“弱者”并非“弱智”,农民自有自己的智慧,立法者不必杞人忧天；如果真是为保护农民利益,真正的症结不在于防范城镇居民对集体土地的“侵入”,而在于防范国家和行政机关对集体土地的“侵入”和他们与不良开发商的“官商勾结”,后者才是农民利益的真正威胁所在。另外，仅在农民所在集体内进行宅基地的流转，无法形成有效市场，更无法体现房屋的实际价值，会损害出卖人的利益。[10]
　　当然，解决农民社会保障低的问题，并不是本文能够做到的，但是应该认识到，农民的土地权利目前还不够；这至少是其中的一个因素。“农民地权的变革直接引起了农民身份的变革，财产权利建构和支撑着身份自由，身份自由巩固和发展着财产权利。”[11]在民法学上，任何一种权利的设置，包括它的取得、变更与消灭都应该有其法律伦理的基础；可农民地权的基础却是国家掌握土地命运前提下的部分让渡，这就难以符合法理了。那么，为什么政府仅让渡给农民地权的使用权，而不赋予农民处分与收益权呢？恐怕真正的目的在于实现政府对土地的垄断，也就保留了开发商对土地垄断的政策基础。所有的人都明白土地垄断意味着什么，而政府则更清楚放弃土地垄断意味着什么，那将是土地利益链条的重整和利益结构的重新分配。因此，农民的社会保障是社会的保障，应由社会统一安排，不能冻结农民个人的财产权，作为农民今后的社会保障。[12]
（三）我国农村地权冲突角度下的流转理论研究
　　农业、农村、农民问题是我们党和国家工作的重中之重，而“三农”问题的核心就是农村地权问题。在我国农村，地权分割中存在着三种权利主体之间的两大冲突（国家地权和农民地权的冲突和农民集体所有权和个人权利的冲突）。农民作为弱势个体，其地权就在两大冲突中被无情挤压和架空了。
　　首先是国家（实为各级政府）地权和农民地权的冲突。这一冲突是由即所谓的“土地一级市场的国家垄断制度”引起的，其含义是土地第一次进入市场机制之前，必须首先通过国家征地的方式将农民的土地所有权转化为国家的土地所有权，然后才能进入市场交易。这样农民的地权就无法体现市场价值，土地的价值以及增值只能由国家取得；它本身享有的民法上的特性无法体现。这种制度下就存在了一种超乎一切的国家地权，其结果就是农民地权的财产功能被我国法律剥夺。目前，这项制度的正当性越来越引起怀疑，为什么农民不能从土地开发中获利，为什么农民只能做农民，说到底理由不充分。[13]
　　其次是农民集体所有权和个人地权的冲突。农民地权，事实上有两种：一是农民集体地权，即所谓的农村劳动群众集体土地所有权，另一个就是农民个人的地权，也就是农民作为集体的成员在集体中的权利。农民在集体中到底有何权利？在我国法律没有明确表述的情况下其权利自然得不到有效的保障。这种制度设计既违背了建立集体所有权的初衷，也明显与法理不符。[14]
　　两种冲突对农民地权的损害很大，特别是在土地流转时，农民就基本丧失了对自己拥有土地交易谈判的地位，其参与土地流转的权利受到制约，合法利益当然就成了一纸空文。所以，为维护并实现自身合法利益，农民就以“非法手段”在地权利用上进行了“自力救济”。总之，经济利益成为了小产权房诞生的温床。可以说，小产权房的诞生，尽管于法不容，但在目前社会状态下又有其必然性。

三、 小产权房问题的解决与宅基地使用权制度的完善

（一）解决小产权房问题的规范治理建议
　　“大禹治水，疏而不堵”，小产权房问题也适用同样道理。其实，对于政府来说，在目前的情况下应该进行自我反思，在民众的“违法”活动中探究民众的权利诉求，发现合理规则的雏形并对其予以承认，这将会极大的化解社会矛盾。而笔者认为，对于小产权房问题，一味的限制和完全的放开都是不可取的,我们可以采取一些中庸之道，这就是“小产权房有条件、依规制合法化思路”。下面，笔者将对这一思路展开分析，这也就是本人对于此问题的规范治理建议。
1． 前提：按照市场规律修订相关法律制度
　　小产权房合法化，首先应该得到现行法律、法规的认可，因此我们急需按照市场规律修订相关法律制度。立法者在制定《物权法》过程中回避的做法实际上也为完善宅基地使用权自由流转制度留下了空间，即不必修改《物权法》，就可以完成宅基地使用权自由流转制度的构建。但是，《土地管理法》急需按照市场规律修订，必要时也可制定专门的法律、法规，以保证小产权房问题的解决有法可依，进而才能实现合法化。
2． 条件：对现有的小产权房进行区别处理
　　2008《城乡规划法》的实施是我国规划史上最大的一次放权，这部法律的实施使得各级地方政府具有了相应的村镇规划的主导、主审权。因此，对建设在农村集体宅基地上的小产权房，并且符合相应规划的，予以合法化；对占用农用地，尤其是耕地的“小产权房”要坚决予以拆除，以保护18亿亩耕地的红线不动摇；对处于在建或是酝酿筹划阶段的小产权房，应该先责令停工或停止筹划，然后对其是否符合规划予以查明后再做处理。总之，小产权房的合法化是以是否符合规划为条件的。
　　至于地方政府的规划是否合乎法律规定，这就要靠各级政府的切实依法办事和有关部门的监察力度了；其实，我国当今法治面临的主要问题是如何使法律规定落实到实处，而不仅仅在于是法律、法规的缺失。
3． 途径：关于小产权房问题的三种规制措施
　　第一，我们可以“以小转大”，也就是通过责令补办手续、补交土地出让金和税费，在现有法律体系内予以转化为商品房，获得完全的产权；但这种途径手续比较繁琐并且不利于已购房者的利益保护。因此，为保证它不成为国家的事后征地，笔者主张政府除收取必要的手续费以及税费外，其他补交钱款（主要是土地出让金）必须转交农民手中。
　　第二，我们可以做一些变通的处理，比如将这些房屋变成经济适用房或廉租房，用于当地的社会保障，这样可以省去补交土地出让金的麻烦；或者，将这些房屋用于政策性租赁的方式（政府定价）交给农民组织管理，其长期的租金可作为农民的长期收益，解决土地被占用后的收入保障问题。[15]