房地产政策演变与房价走势

奚正辉


　　笔者以国务院历年发布的关于房地产调控的文件为线索，对房地产政策与房价的走势进行了分析，房地产政策与房价是相辅相成的。近20年的时间里，房价总体是上涨的，期间有2次房价下调，一次是2006年下半年（政策打压的原因），一次是2008年底（经济危机的原因）。

　　1988年2月25日，《国务院关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》（国发（1988）11号），《通知》指出：我国现行的住房制度存在着严重弊端。国家为城镇居民建房花了大量投资，但由于不能从经济机制上制约不合理的需求，城镇住房问题并没有得到缓和。住房分配上的不公正，已成为一个严重的社会问题，城镇住房制度改革，是经济体制改革的重要组成部分。住房制度改革可以取得很大的经济效益和社会效益，是一件利国利民的事情。要从１９８８年起，用三、五年时间，把住房制度改革在全国城镇分期分批推开。

　　1991年6月7日，《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》（国发[1991]30号），《通知》指出：住房制度改革是经济体制改革的重要组成部分，也是人民群众十分关注的重大问题，其根本目的是要缓解居民住房的困难，不断改善住房条件，正确引导消费，逐步实现住房商品化，发展房地产业。

　　1991年11月23日，国务院办公厅转发国务院住房制度改革领导小组《关于全国推进城镇住房制度改革意见的通知》（国办发[1991]73号），《通知》指出：城镇住房制度改革是经济体制改革的重要组成部分，从改革公房低租金制度着手，将现行公房的实物福利分配制度逐步转变为货币工资分配制度，由住户通过商品交换（买房或租房），取得住房的所有权或使用权，使住房这种特殊商品进入消费品市场，实现住房资金投入产出的良性循环。开始在全国推进城镇住房制度改革。

　　1994年7月18日，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号），《决定》规定：把住房建设投资由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场和发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。

　　1998年7月3日，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号），《通知》指出：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。

　　2003年8月12日，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号），《通知》指出：逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房。

　　2005年5月9日，国务院办公厅转发建设部等部门《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（国办发〔2005〕26号），1、满2年缴纳营业?的规定；2、确定了普通住房的标准；3、住宅期房禁止转让。

　　2006年5月24日，《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发[2006]37号），1、购房时间从2年改为5年；2、停止别墅供地

　　2006年7月11日，建设部 商务部 发展改革委 人民银行 工商总局 外汇局《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》（建住房【2006】171号），1、境外机构和个人在境内投资购买非自用房地产，应当遵循商业存在的原则；2、境外人工作、学习满一年才能购买自用商品房

　　2007年8月7日，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号），《意见》指出：住房问题是重要的民生问题，党中央、国务院高度重视解决城市居民住房问题，始终把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的。以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度。

　　2008年12月20日，国务院办公厅《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国办发〔2008〕131号），普通住房满2年免征营业税，不满2年差额征；非普通住房满2年差额征，不满2年全额征。

　　2010年1月7日，国务院办公厅《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发〔2010〕4号），1、贷款购买第二套住房首付不低于40％；2、加强闲置土地的处理；3、一次性公开全部预售房源，明码标价；4、境外人购买房地产严格按规定执行

　　2010年4月17日，《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2010〕10号），对购买首套自住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭，贷款首付款比例不得低于30%；对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付款比例不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍；对贷款购买第三套及以上住房的，贷款首付款比例和贷款利率应大幅度提高。商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区，暂停发放购买第三套及以上住房贷款；对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数。


奚正辉 律师 上海中建中汇律师事务所
中共中央宣传部 人力资源和社会保障部


关于印发开展城镇居民社会养老保险试点工作宣传提纲的通知

人社部发〔2011〕81号


各省、自治区、直辖市党委宣传部、人力资源社会保障厅（局），中央直属机关工委宣传部，中央国家机关工委宣传部，中央主要新闻单位：

国务院近日印发了《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2011〕18号），明确了城镇居民社会养老保险的基本原则、制度模式、任务目标。建立城镇居民社会养老保险制度，是深入贯彻落实科学发展观、加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系、贯彻实施社会保险法的重大举措，对于全面建设小康社会、促进社会公平正义、维护社会稳定、构建和谐社会具有重要意义。为做好城镇居民社会养老保险试点宣传工作，现将《开展城镇居民社会养老保险试点工作宣传提纲》印发给你们，请结合实际，认真做好宣传和舆论引导工作。





中共中央宣传部 人力资源和社会保障部



二〇一一年七月二十六日






开展城镇居民社会养老保险试点工作宣传提纲



国务院决定，从2011年7月1日起开展城镇居民社会养老保险（以下简称城镇居民养老保险）试点，并印发了《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2011〕18号）（以下简称《指导意见》）。为做好城镇居民养老保险试点的政策宣传工作，现制定试点工作宣传提纲。

一、养老保险制度建设的主要进展

中共中央、国务院十分重视社会保障体系建设，养老保险制度建设取得重大进展。1997年统一了全国城镇企业职工基本养老保险制度，确立了社会统筹与个人账户相结合的制度模式，覆盖范围逐步扩大到城镇个体工商户和灵活就业人员；2005年进一步完善城镇企业职工基本养老保险制度。2009年在全国开展了新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点，建立了个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，今年将覆盖到4亿农村居民，标志着我国养老保险制度第一次突破城镇局限向广大农村发展。2010年，《中华人民共和国社会保险法》颁布，自2011年7月1日起施行，这是我国人民政治、经济和社会生活中的一件大事，在我国社会保障发展史上具有里程碑意义。社会保险法明确规定“国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度”。2011年，全国人民代表大会通过“十二五”规划纲要，也要求“完善实施城镇职工和居民养老保险制度”。

二、为什么要开展城镇居民养老保险试点

目前，城镇企业职工基本养老保险制度覆盖各类企业、个体工商户和灵活就业人员以及与用人单位建立劳动关系的农民工，机关公务员和事业单位工作人员有退休养老制度。2009年开展的新农保试点，将在近年内覆盖未参加职工基本养老保险的农村适龄居民。但是，城镇中未就业人员以及就业不稳定无法纳入职工基本养老保险制度的居民缺乏制度性养老保障，成为我国养老保险实现全覆盖的最后一个“缺项”。特别是新农保试点开展以来，试点地区农村适龄居民积极参保，符合条件的农村老年居民按月领取养老金，社会各界广泛呼吁尽快建立城镇居民养老保险制度，解决城镇居民老有所养问题。

三、开展城镇居民养老保险试点的重要意义

（一）建立城镇居民养老保险制度，是深入贯彻落实科学发展观，让广大人民共享改革发展成果的重要决策。科学发展观的核心是以人为本，要把保障和改善民生作为一切工作的出发点和落脚点，使发展成果惠及全体人民。城镇居民养老保险是我国养老保险制度全覆盖的最后一项空白，制度所覆盖的城镇非从业居民这个群体，成分构成多样，其中一部分青壮年多是残疾人或劳动能力不强，常常在就业和无业之间反复，收入低或无收入；而老年人的生活来源没有可靠制度保障，相当一部分是城镇中的困难群体。党中央、国务院决定开展城镇居民养老保险试点工作，正是从广大人民群众的根本利益出发，通过社会化的养老保险制度改善这些困难群众的老年生活状况和未来预期，使得改革发展成果更好地惠及更多的群众。中央决定今年开展城镇居民养老保险试点，一启动就提出60%的覆盖面，而且明年就要实现全覆盖，这样的力度和广度，反映了中央保障和改善民生的决心，体现了立党为公、执政为民的宗旨。

（二）建立城镇居民养老保险制度，是加强和创新社会管理的重要步骤。我国正处于经济快速增长时期，由于社会利益群体日益多元化，收入分配差距拉大，容易导致社会矛盾凸显和不稳定。当前特别需要加强和创新社会管理，切实解决好群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题。健全的社会保障制度，有助于缓解社会矛盾，被称为社会的稳定器和安全网。社会保障制度是否完善，人民是不是生活得有尊严、有希望、有幸福感，反映出一个国家文明和进步的程度。“民安邦固”，人民安定国家才会稳定。建立城镇居民养老保险制度，是社会管理的制度创新，有利于发挥社会保障的再分配调节功能，改善低收入群众的生活质量，建立起缩小收入差距的长效机制，更公平地分配公共服务资源，这对于促进经济发展、维护国家稳定和社会和谐起着积极作用。同时，城镇居民养老保险采取与新农保相同的制度模式，普惠公平、城乡统筹，有助于培育和引导自尊自信、理性平和、开放包容的社会心态，促进社会和谐。

（三）建立城镇居民养老保险制度，是建立完善覆盖城乡居民社会保障体系的重要环节。党的十六大以来，我国社会保障体系建设取得了重大进展。党的十七大提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”，并强调“以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点”。现在，基本医疗保险和最低生活保障在制度上基本实现了城乡全覆盖。在养老保险领域，城镇职工和农村居民已经有了制度安排，建立城镇居民养老保险制度，标志着我国养老保险城乡全覆盖的制度体系最终形成，全体国民都纳入了社会养老保障体系，从而实现几千年来中国人“老有所养”的愿望。第6次全国人口普查结果表明，我国60岁以上老年人口的比重已达13.26%，近几年平均每年提高0.5个百分点，老龄化趋势明显。将养老保险制度的覆盖范围扩大到了全体城乡居民，对于应对我国老龄化挑战，保障老年居民的基本生活，促进经济社会协调发展，意义重大。

四、开展城镇居民养老保险试点的目标任务和基本原则

城镇居民养老保险试点的目标任务是，建立个人缴费、政府补贴相结合的城镇居民养老保险制度，实行社会统筹和个人账户相结合，与家庭养老、社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套，保障城镇居民老年基本生活。2011年7月1日启动试点工作，首批试点覆盖面为60%，2012年基本实现城镇居民养老保险制度全覆盖。

城镇居民养老保险试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。这一原则与中央确定的社会保障体系建设的总方针是一致的，同时根据城镇居民的特点，强调了“有弹性”。一是从城镇居民的实际情况出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人（家庭）和政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和居民自愿相结合，引导城镇居民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，城镇居民养老保险实行属地管理。

五、城镇居民养老保险制度与新农保基本一致

城镇居民养老保险与新农保在制度模式和政策框架等方面基本保持一致，即实行社会统筹与个人账户相结合，筹资方式是个人（家庭）缴费与政府补贴相结合，待遇支付结构是基础养老金与个人账户养老金相结合。这主要是考虑到：首先，城镇居民养老保险制度所覆盖的城镇居民，没有单位给他们缴费，只能依靠自己缴费和政府补贴，这与农村居民有共性，而与职工有较大差异，因此不宜采用职工基本养老保险制度模式；其次，社会保险法规定“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险与新型农村社会养老保险合并实施”，二者模式一致，有利于制度衔接融合，将来还可以整合成统一的城乡居民社会养老保险制度；第三，已有部分地区按照这一模式开展了先行探索，得到群众认可，取得了初步实践经验。

六、城镇居民养老保险试点的主要政策

（一）参保范围。年满16周岁（不含在校学生）、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，可以在户籍地自愿参加城镇居民养老保险。对灵活就业人员，应鼓励他们参加职工基本养老保险，缴费确有困难的，可以自愿参加城镇居民养老保险。

（二）基金筹集。城镇居民养老保险基金主要由个人缴费和政府补贴构成。

个人缴费。城镇居民养老保险缴费的最低标准为每年每人100元（与新农保一样），让收入较低的居民也有能力缴费参保；对城镇重度残疾人等缴费困难群体，地方人民政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。考虑到城镇居民收入水平和缴费能力普遍高于农村居民，为体现多缴多得，因此规定缴费标准从100元至1000元设10档（新农保为100元至500元5档）；统一合并实施城乡居民养老保险制度的地区，可以不分城乡，由参保人在多档中选择，有利于适应不同收入水平群体的需求；地方政府还可以根据实际情况增设缴费档次，这为各地因地制宜留出了空间。

政府补贴。地方政府对城镇居民参保缴费的补贴标准不低于每人每年30元；中央确定的基础养老金最低标准目前为每人每月55元，中央财政按此标准对中西部地区全额补助，对东部地区补助一半。

缴费资助。与新农保制度相比，城镇居民没有集体经济组织，因此没有规定“集体补助”的筹资渠道，但是保留“鼓励其他经济组织、社会组织、个人为参保人缴费提供资助”，作为国家提倡的辅助渠道。

（三）个人账户。城镇居民的个人缴费、地方政府对参保人的缴费补贴及其他来源的缴费资助，全部记入个人账户，实账管理。参保人员死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。城镇居民养老保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。

（四）养老金待遇及领取条件。参加城镇居民养老保险待遇领取年龄，无论男女都是60周岁。养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。目前中央确定的基础养老金标准为每人每月55元；地方政府可以根据本地实际情况提高基础养老金标准，对长期缴费的参保城镇居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。个人账户养老金的月计发标准为个人账户储存额除以139（与职工基本养老保险及新农保个人账户养老金计发系数相同）。城镇居民养老保险制度实施时，已年满60周岁,未享受职工基本养老保险待遇以及国家规定的其他养老待遇的，不用缴费，可按月领取基础养老金；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。要引导城镇居民积极参保、长期缴费，长缴多得; 引导城镇居民养老保险待遇领取人员的子女按规定参保缴费。

　　（五）相关制度衔接。有条件的地方，城镇居民养老保险应与新农保合并实施。其他地方应积极创造条件将两项制度合并实施。关于城镇居民养老保险与职工基本养老保险等其他养老保险制度、城镇居民最低生活保障、社会优抚等政策制度的配套衔接办法，国务院有关部门将在充分调研、论证的基础上，按照城镇居民利益不受损、待遇标准不降低的原则，妥善做好制度衔接工作。

七、中央财政对城镇居民养老保险补助水平和办法与新农保一致

中央财政对城镇居民养老保险的补助水平和办法与新农保一致，即国务院确定的基础养老金目前为每月55元，中央财政按此标准对中西部地区全额补助，对东部地区补助一半。这样，一是在中央政策层面不扩大城乡居民之间的差别，体现基本公共服务均等化的理念；二是符合户籍制度改革的总体趋势，有利于两项制度合并实施；三是便于操作，在实现制度全覆盖后，适时统一提高全国新农保和城镇居民养老保险的基础养老金水平。各地在实际操作中，可以根据经济发展水平，按照城乡统筹兼顾的原则，确定本地适当的基础养老金标准。

八、大力提升经办管理服务能力

各级人力资源社会保障部门要整合管理服务资源，建立健全统一的社会保险经办机构，加强人员培训，提高管理服务能力。试点地区要按照精简效能原则，加强街道、社区基层公共服务平台建设，充分利用社会管理和公共服务资源，为城镇居民提供安全便利的服务。要保证社保经办机构和基层平台人员到位，工作场地、信息网络、办公设备能够满足工作需要。城镇居民养老保险工作经费纳入同级财政预算，不得从城镇居民养老保险基金中开支。要充分利用金融机构在基层的网点，为居民参保提供便捷、高效的服务。要整合城镇居民养老保险信息管理系统、职工基本养老保险信息管理系统、新农保信息管理系统，通过信息管理系统的信息比对，防止参保人因参加两种制度而重复享受待遇，与其他公民信息管理系统实现信息资源共享，确认参保人户籍、年龄、生存等信息。

九、加强基金监督

城镇居民养老保险基金的安全与完整，直接关系广大参保人员的切身利益和社会稳定。要严格执行社会保险基金管理的政策法规，完善城镇居民养老保险各项业务管理规章制度，规范业务程序，建立健全内部控制制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期披露城镇居民养老保险基金筹集和支付信息，做到公开透明，加强社会监督。财政、监察、审计部门按各自职责实施监督，严禁挤占挪用，确保基金安全。试点地区社会保险经办机构和居委会每年在社区范围内对城镇居民的待遇领取资格进行公示，接受群众监督。