辽宁省铁岭市人民政府办公室


《铁岭市城市住宅区物业管理办法》业经2002年7月26日第39次市政府常务会议讨论通过现予发布。

市长：姚辉


二ＯＯ二年八月十四日


铁岭市城市住宅区物业管理办法


第一章 总 则
第一条 为了规范物业管理行为，维护业主、物业使用人和物业管理企业的合法权益，保障物业的合理使用，创造良好的居住环境，根据国家和省有关规定，制定本办法。
第二条 本办法所称城市住宅区，是指城市规划区内以住宅为主，配套设施齐全，具有一定规模的居住区域。
本办法所称城市住宅区物业（以下简称物业），是指城市住宅区内房屋及相关的共用设施、设备和场地。
本办法所称的物业管理，是指物业管理企业依据物业管理合同约定，对物业进行管理和为业主、物业使用人提供有偿服务的活动。
本办法适用于铁岭市行政区域内城市住宅区的物业管理。
第三条 统一规划建设，具备一定规模，配套设施齐全的新建住宅区和共用设施、设备齐全的原有住宅区，应实行物业管理；配套设施尚不齐全的原有住宅区，应当通过整治逐步创造条件，实行物业管理。对无能力管理和弃管的物业，统一交房产部门管理。
第四条 本办法所称业主是指物业所有权人；物业使用人是指物业的承租人和实际使用人。
第五条 物业管理要本着公开、公平、互利、便民的原则，逐步实行招投标制度。
第六条 市房产行政管理部门和县（市）、 区人民政府主管房产行政管理的部门是物业管理的行政主管部门，负责本行政区域内物业管理工作的组织、协调、监督、检查、动态管理和业务指导。
街道办事处（社区居民委员会）和其他有关部门在各自的职权范围内配合做好住宅区物业管理工作。
第二章 业主、物业使用人和物业管理委员会
第七条 物业管理委员会是城市住宅区业主、物业使用人对物业实行自治管理的群众性组织。物业管理委员会由业主、物业使用人大会或代表大会选举产生。
第八条 业主、物业使用人的权利、义务：
（一）享有物业管理服务的权利；
（二）享有业主、物业使用人代表大会和物业管理委员会委员的选举权和被选举权；
（三）决定有关物业管理的重大事项；
（四）监督物业管理委员会的工作；
（五）执行业主、物业使用人大会或代表大会、物业管理委员会的有关决议、决定；
（六）遵守有关物业管理的法律、法规和物业管理公约；
（七）按时缴纳物业管理服务费。
第九条 新建住宅区出售和入住率达到总套数50％以上的，原有住宅区达到物业管理规定条件的，在物业管理行政主管部门指导、协调和在街道办事处的协助下，组织召开首次业主、物业使用人大会或者代表大会，选举产生物业管理委员会。
住宅区业主、物业使用人代表大会由业主、物业使用人代表组成，其代表按房屋性质、户数比例产生。
第十条 业主、物业使用人大会或代表大会应当由超过2/3的业主、物业使用人或业主、物业使用人代表出席方可举行。
业主、物业使用人大会或代表大会作出决定应由半数以上的业主、物业使用人或业主、物业使用人代表通过，并在物业管理区域内公布后方可生效。
第十一条 业主、物业使用人大会或代表大会具有下列权
利：
（一）选举、改选物业管理委员会，增补或撤换物业管理委员会委员；
（二）审议《物业管理委员会章程》和《物业管理公约》；
（三）听取和审议物业管理委员会关于物业管理工作报告和财务报告，修改或撤销物业管理委员会作出的不适当决定；
（四）决定物业管理的其他事项。
第十二条 业主、物业使用人大会或代表大会选举产生的物业管理委员会委员由7至10人组成，设主任1人，副主任1至2人。主任、副主任从物业管理委员会委员中选举产生。物业管理委员会每届任期3年，主任、副主任、委员可以连选连任。物业管理委员会任期届满1个月前，应当组织换届选举，产生新一届物业管理委员会。
第十三条 物业管理委员会每半年至少召开一次会议。会议必须有半数以上委员出席，作出的决定必须经全体委员半数以上通过。
物业管理委员会召开会议可以根据需要邀请街道办事处、公安派出所、社区居民委员会等有关方面参加。
第十四条 物业管理委员会的职责：
（一）维护业主、物业使用人的合法权益；
（二）通过招标选聘、续聘符合条件的物业管理企业，并与物业管理企业订立、变更或者解除物业管理合同；
（三）审议物业管理企业制定的年度物业管理计划和管理服务的重大措施；
（四）听取业主和物业使用人的意见和建议，监督物业管理企业的管理服务活动；
（五）确定或者调整物业管理服务内容，并协助物业管理企业收缴物业管理服务费；
（六）督促业主、物业使用人遵守物业管理公约，协助物业管理企业落实各项管理工作，监督共用设施设备和共用场地的合理使用。
（七）业主、物业使用人大会赋予的其他权利。
第十五条 物业管理委员会应自选举产生之日起30日内，
到物业管理行政主管部门登记备案。
第三章 物业管理企业
第十六条 物业管理企业是依照法定程序设立，以物业管理与服务为经营业务，独立核算，并具有企业法人资格的经济组织。
物业管理企业享受国家有关第三产业的优惠政策。
第十七条 物业管理企业，必须经物业行政主管部门资质审批，领取《物业管理企业资质证书》后到工商行政管理机关登记并领取营业执照，方可从事与其资质相应的物业管理业务。未经物业行政主管部门进行资质评定并取得资质证书，不得从事物业管理业务。
第十八条 物业管理企业申报评定资质等级应提交下列书面材料：
（一）物业管理企业资质等级申报表；
（二）企业章程；
（三）企业法定代表人任职文件；
（四）办公场地证明；
（五）建设部颁发的经理培训证及从业人员技术职称证；
（六）物业管理委托合同复印件；
（七）企业验资报告。
第十九条 对物业管理企业的资质等级实行年检与等级动态管理，对不符合原定资质等级的、管理服务较差的、业主和物业使用人意见较大的企业，由物业管理行政主管部门限期整改，达不到整改要求的，视情况降级或吊销资质证。
第二十条 物业管理企业自物业管理合同终止之日起10日
内，在物业管理行政主管部门的协助下到物业管理委员会办理下列事项：
（一）对预收的物业管理费按实清算，剩余部分予以结转；
（二）移交全部物业档案资料和有关财务帐册；
（三）移交业主共有的房屋、场地和其他财物。
第二十一条 物业管理企业的权利：
（一）依照物业管理委托合同和有关规定，对物业实施管理并制定物业管理办法；
（二）依据委托管理合同和有关规定收取物业管理服务费；
（三）制止违反物业管理制度的行为；
（四）请求物业管理委员会协助管理；
（五）选聘专业公司承担专项业务。
第二十二条 物业管理企业义务：
（一）履行物业管理委托合同，依法经营；
（二）接受业主、物业使用人和物业管理委员会的监督；
（三）接受物业管理行政主管部门的监督、指导；
（四）定期向业主、物业使用人公布物业管理服务费和维修基金的收支情况；
（五）法律、法规和规章规定的其他义务。
第二十三条 物业管理企业可以在住宅区内依法开展适宜住宅区的多种经营活动。
第四章 物业管理与收费
第二十四条 新建住宅区房屋竣工交付使用后，物业管理委员会成立之前，应在物业管理行政主管部门的指导下，由开发建设单位对住宅区的物业进行前期管理。物业管理委员会成立以后移交所聘用的物业管理企业进行物业管理。
第二十五条 前期物业管理可由开发建设单位或者其委托的物业管理企业承担。
物业前期管理费分别由开发建设单位、业主、物业使用人承担；房屋未出售和出租的由房屋开发建设单位承担；房屋已出售的，由业主或物业使用人承担。
第二十六条 凡新建住宅区，开发建设单位在移交物业时，须按规划要求，向物业管理委员会无偿提供办公用房。住宅区建筑总面积2万平方米以下的提供100平方米；住宅区建筑总面积2万平方米至5万平方米的提供150平方米；住宅区建筑总面积5万平方米以上的在提供150平方米基础上，建筑面积每增加5万平方米，提供的物业管理办公用房增加50平方米。所提供的房屋造价（成本价）进入住宅区建设成本，该房屋由物业管理委员会和物业管理企业共同使用，其产权归业主共有。
物业管理办公用房不得出借、出租或出售。
第二十七条 凡商品住房和公有住房出售后，都应当建立住宅共用部位、共用设施设备维修基金，其收取、使用和管理，按国家、省有关规定执行。
第二十八条 城市住宅区内的自行车棚、停车场等共用设施设备和共用场地，已摊入房屋销售面积的，属业主共有，任何单位和个人不得擅自占用、出售和从事经营活动。
第二十九条 开发建设单位移交物业时，应向物业管理委员会及其聘用的物业管理企业移交下列工程建设资料：
（一）政府主管部门的项目批准文件；
（二）规划图和竣工总平面图；
（三）单体房屋及配套的基础设施设备的竣工图；
（四）地下管网竣工图、电路示意图、隐蔽工程验收记录；
（五）竣工综合验收合格证书；
（六）各类房屋和共用设施设备清单；
（七）环保、绿化等相关工程验收资料；
（八）其他资料。
第三十条 物业管理委员会选聘物业管理企业可采取招标。投标方式进行，一个物业管理区域只能选聘一个物业管理企业。
第三十一条 物业管理服务合同应当包括以下内容：
（一）当事人和物业的基本情况；
（二）物业管理服务事项和服务质量要求；
（三）物业管理服务费的标准及收取办法；
（四）合同的期限、变更、终止的约定，合同终止时物业资料的移交方式等；
（五）物业管理的责任范围；
（六）违约责任及解决纠纷的途径；
（七）双方当事人约定的其他事项。
第三十二条 物业管理服务内容一般应包括：
（一）房屋共用部位、设施、设备的维修、养护及运行服务；
（二）环境卫生清扫保洁、生活垃圾的收集；
（三）协助当地公安机关搞好物业管理区域内公共秩序及安全巡查工作；
（四）车辆停放秩序的管理及停车场的经营管理；
（五）非市政管理部门管理的道路、绿地、建筑小品、庭院灯、草坪灯等的养护管理；
（六）物业管理档案资料的管理；
（七）开展社区服务，参与社区文化建设；
（八）物业管理委员会委托合同约定的其他事项。
第三十三条 物业管理委托合同期满，一方不再续签的，在合同期满前两个月内通知对方，合同有效期内，物业管理企业破产或被解聘的，由物业管理委员会暂时自我管理或委托物业管理行政主管部门委派的物业管理企业代管。
第三十四条 物业管理服务费收取项目，按省物价部门规定执行。
物业管理服务费收费标准，按服务项目、标准，分不同情况，由物业管理委员会与物业管理企业参照市人民政府制定的物业管理服务收费指导价协商确定。
政府指导价，由市物价部门会同物业管理行政主管部门确定。
第三十五条 物业管理企业为业主提供特约服务的，没有收费标准的，由物业管理企业与业主商定价格；国家和省、市有收费标准的，按标准执行。
第三十六条 物业管理企业收取物业管理服务费的项目标准必须公布，业主、物业使用人必须按规定交纳，其他任何单位不得重复收取性质相同的费用。
物业管理企业应每半年和业主、物业使用人公布物业管理服务费收支情况，接受物业管理委员会和业主、物业使用人的监督。
第五章 物业的使用与维护
第三十七条 城市住宅区内的业主、物业使用人应按照法
律、法规、规章和《物业产权人公约》的规定使用物业。
第三十八条 业主、物业使用人不得有下列行为：
（一）损坏房屋承重结构，破坏房屋外貌；
（二）擅自将住宅房屋改为商业用房或其他经营性用房；
（三）擅自在物业管理区域内搭建建筑物、构筑物；
（四）擅自移动、占用、损坏共用设施设备；
（五）安装影响房屋结构的动力设备。
第三十九条 物业管理区域内禁止下列行为：
（一）践踏、占用绿地；
（二）损毁树木、园林；
（三）占用通道等共用场地；
（四）乱抛乱堆垃圾、杂物；
（五）发出超过规定标准的噪音；
（六）排放有毒、有害等污染环境的物质；
（七）在建筑物、构筑物上乱张贴、乱涂写、乱刻画；
（八）法律、法规和规章及业主公约禁止的其他行为。
第四十条 业主、物业使用人装修房屋改变房屋结构、外貌或明显加大荷载及改变物业使用性质的，必须经物业管理企业同意，经有关部门批准。对未经同意、批准，擅自装修、改变物业使用性质的，物业管理企业有权制止并报告有关部门。
第四十一条 在物业管理区域内供水、供热、供电、煤气。排水、道路、通讯、有线电视等共用设施，新增或进行维修、改造需要占用、挖掘道路、场地的，必须经物业管理企业同意，并就恢复和赔偿等事项签订协议后方可施工。
第四十二条 物业管理的住宅区内的机动车停车场，自行车棚，由物业管理委员会委托物业管理企业管理，并按规定收取车辆停放管理费。
第四十三条 业主转让或出租物业时，应当将《物业产权人公约》、《物业使用守则》告知受让人或承租人。
物业转让合同或租赁合同签订之日起10日内受让方或承租方应将受让或承租情况书面告知物业管理企业。
第四十四条 物业管理企业应当依照国家规定加强共用部
位、共用设施设备的维修管理，保障房屋使用安全，保持和提高房屋完好程度与使用功能。
第四十五条 房屋的共用部位、共用设施设备维修时，相邻关系人应当予以配合。因相邻关系人阻挠维修，造成其他业主。物业使用人财产损失的，责任人应当承担赔偿责任。
业主、物业使用人因维修、更新和改造自用部位、自用设施设备，造成相邻关系人财产损失的，责任人应当予以修复或者赔偿。
第六章 法律责任
第四十六条 违反本办法第十七条规定，未经物业管理行政主管部门资质审批，未取得《物业管理企业资质证书》， 擅自从事物业管理业务的，由物业管理行政主管部门依据《辽宁省城市住宅区物业管理条例》第三十六条规定，责令改正，没收非法所得，并处 5000元以上 1万元以下罚款。
第四十七条 违反本办法第二十条、第二十九条规定之一
的，由物业管理行政主管部门依据《辽宁省城市住宅区物业管理条例》第三十七条规定，责令限期整改，并处5000元以上1万元以下罚款。
第四十八条 违反本办法第二十六条规定，未提供物业管理办公用房的，由物业管理行政主管部门会同房地产开发行政管理部门，责令房屋开发单位向物业管理委员会提供物业管理办公用房，或者缴纳在本物业管理区域内购买物业管理办公用房的价款。
第四十九条 违反本办法第二十八条规定的，由物业管理行政主管部门依据《辽宁省住宅区物业管理条例》第四十条规定，责令改正，并处2000元以上5000元以下罚款。
第五十条 业主、物业使用人违反本办法第三十六条一款规定，未缴纳物业管理服务费的，物业管理企业可以按照应缴纳金额的0．3％按日加收滞纳金。
拖欠物业管理服务费3个月以上的，物业管理企业可向人民法院申请支付令或提起诉讼。
第五十一条 违反本办法第三十八条、第三十九条规定之一的，物业管理企业有权制止；造成损失的，有权要求赔偿；情节严重的，由物业管理行政主管部门依据《辽宁省城市住宅区物业管理条例》第三十九条规定，责令恢复原状，并处1000元以下罚款。
第五十二条 业主、物业使用人大会或代表大会作出的决定违反本办法规定的，物业管理行政主管部门应责令其限期改正，或撤销其决定，并通告全体业主和物业使用人。
物业管理委员会及其成员作出的决定违反本办法规定的，由业主、物业使用人大会或者代表大会予以撤销或改正，并由责任人承担相应的责任。
第五十三条 物业管理企业违反本办法规定，未取得营业执照，从事物业管理或者擅自设立收费项目、提高收费标准的，由工商行政管理部门、物价行政部门按照有关法律、法规规定处罚。
第五十四条 当事人对行政处罚不服的，可以在收到处罚决定书之日起60日内向上一级行政主管部门或本级人民政府申请行政复议，也可以在收到处罚决定书之日起3个月内向法院提起行政诉讼。
第五十五条 物业行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第五十六条 我市规划区内的写字楼、商厦、别墅等其他类型的物业管理，参照本办法规定执行。
第五十七条 实施物业行政处罚，按《行政处罚法》规定执行。
第五十八条 本办法由铁岭市房产局负责解释。
第五十九条 本办法自2002年10月 1日起施行。



铁岭市人民政府办公室
2002年8月14日印发

土地资源可持续利用中的利益均衡：土地发展权配置

李长健 伍文辉


作者简介：李长健（1965-），男，湖南湘西人，华中农业大学文法学院副教授，武汉大学法学博士生，研究方向：法理学、经济法、国际经济法和“三农”问题。

摘 要：土地是社会的、政治的、经济的权利源泉，它反映了一定的社会经济结构，土地的制度演变是一个有关利益主体的社会搏弈过程。实行土地资源整理有利于提高土地利用效率，是解决社会发展中土地供求矛盾的有效途径，选择利益均衡的土地整理策略能优化土地资源的社会经济效用，其中土地发展权的创设与合理配置是实现土地资源可持续利用的关键。
关键词：供求持续均衡；土地整理；利益均衡；土地发展权；策略选择

土地利用，一个永恒不断的话题。随着社会的发展，人类对土地利用要求在不断地增强。土地利用主要包括：土地利用的物质空间形态和效果，以及达成上述形态和效果的机制与手段。在现实中，土地利用矛盾正愈发剧烈的显现出来。土地整理[1] 正是为了提高土地利用效率，实现土地资源的可持续性利用而实施的各项土地建设工程及其对土地产权的调整活动。[2] 可见，土地整理会对利益关系产生变化和利益冲突，需要对各土地利益主体和利益关系进行重新的配置，打破原有的均衡，实现新的动态均衡，促进土地资源的可持续利用。经济学在研究稀缺资源的配置问题时，寻求资源的效益最大化，土地资源整理中我们也应注重资源的优化和利益关系重新配置，实现土地资源的效益最大化，因此，运用经济学的理论和方法分析土地资源整理的利益均衡是必要和有效的。笔者正是以土地资源整理活动为内容，以法经济学的建构思路寻求土地资源整理的最优策略，达到土地资源社会与经济效用的优化，从而实现土地资源的可持续利用。
一、供求持续均衡：土地资源可持续利用的现实要求
英国著名古典经济学家威廉·配第曾说过：“劳动是财富之父，土地是财富之母”，[3] 马克思认为土地是社会财富的原始形成要素之一，可见土地资源的可持续利用是社会发展的基础。随着社会的发展，社会财富的增加需要对资源进行不断索取，这对土地资源的利用提出了更高的要求，而土地等元资源的天然稀缺性，决定其发展瓶颈存在的必然性。
可持续发展既包括人与自然的可持续，也包括人与社会的可持续，在资源的可持续利用方面，既包括代内公平，也包括代际公平。在生态方面，既包括人类之间，也包括人与其他生命物种之间的共生，因此可以说，可持续发展是一种新型的、公平的、科学的发展。
可持续发展是1987年由世界环境与发展委员会（WCED）在著名的布朗特兰报告——《我们共同的未来》（Our Common Future）中首次提出的，它包括两个重要的概念：“‘需要’的概念，尤其是世界上贫困人民的基本需要，应将此放在特别优先的地位来考虑。‘限制’的概念，技术状况和社会组织对环境满足眼前和将来需要的能力施加的限制。”[4] 表现在土地利用方面，既包括代内的利用均衡，又包括代际之间的利用均衡，还包括农用地与非农用地的利用均衡，总之需要达到一种供给与需求的持续均衡。具体表现在：土地利用在保持当代人的福利增加的同时，必须不会减少后代的福利；不超越环境系统更新能力的发展，保护和加强土地系统的生产和更新能力；在土地利用中转向生态技术；土地与人类利用协调性发展等。与此同时，土地资源可持续利用也应注重向生命物种之间的共生转变，以保护生态整体环境的健康与安全。
据统计，20世纪末我国人均耕地只有0.106公顷（1.59亩）（1996年），仅为世界平均水平的43%。实际上是我国以约占世界9%的耕地养活了占世界21%的人口，更为严重的是人口每年以1%的速度增长，耕地则每年以2%的速度在减少。[5] 随着我国人口不断增长，工业化和城市化进程的加快，社会发展与土地资源的矛盾将逐渐显现。预计到2030年，全国有16亿人口，耕地可能不足1.26亿公顷（19亿亩），人均不足0.08公顷（1.2亩）。[6] 因此，实现土地资源的供求持续均衡，是实现土地资源可持续利用的现实要求，土地整理作为一种土地利用活动，在我国现阶段土地利用中将扮演重要的角色。
均衡概念是经济学中最难以掌握的概念之一，最初引自于物理学，其本意是相反力量的均衡，均衡指因为每一方都同时达到最大目标而趋于持久存在的相互作用形式。均衡有广义和狭义之分，狭义均衡即法国经济学家瓦尔拉斯的一般均衡，把个别经济行为主体的最大化与市场普遍的供求均衡结合起来。瓦尔拉斯认为，任何一种商品的价格都不能单独由其市场的供求关系所决定，它必然受到其他市场供求关系的影响，只有将所有市场联系在一起来共同考虑它们的价格决定因素，才能建立较完整的价格理论。均衡按时间因素变化可分为暂时均衡、短期均衡和长期均衡，土地作为人类财富的基本来源之一，具有特殊性，为了实现可持续发展，必须达到土地资源的长期动态均衡，即追求社会的整体均衡。[7] 而单个决策者的个人理性，决定了要实现社会均衡首先使社会成员具有同一的社会目标，不在同一社会追求目标下的社会成员无法达到均衡的，因此为了达到土地资源的供求均衡，必须以实现土地可持续利用为社会统一目标。
一、 理性假设：土地资源整理中的利益搏弈
理论的发展需要一定的理论假设为基础，1987年亚当·斯密的《国富论》中的经济人假设仍是现代经济学中不可动摇的“公设”。土地整理是为了提高土地的利用效率而从事的一系列活动，一方面对土地资源进行综合整治，优化土地利用结构，改善生产、生活条件，一方面对土地关系进行调整。既对原有土地效益的扩大，又形成土地利益增量。在对土地存量利益的分配和增量利益的瓜分过程中，各利益主体的经济人理性决定了以谋求个人利益最大化为目的,从而形成了一种利益搏弈。下面笔者注重对各土地利益主体权利及其关系厘清，利用搏弈论进行分析，以达到土地资源整理中的合作均衡，实现土地资源的可持续利用。
（一）土地整理中的搏弈参与人及假设前提：政府、土地所有者、企业或其他组织、土地使用者。[8] 四方都有各自的经济目标：政府要收回土地整理资金，享受土地整理所获的收益；土地所有者以所有者身份，欲在土地整理收益分配中占据主动；企业或其他组织欲在土地整理后获得收益或将土地转为非农用途，从而取得更大的收益；[9] 土地使用者在保持原有收益的基础上，也欲取得更多的利益份额。在土地资源整理中，各参与人追求自身利益最大化。
（二）策略组合。就目前来说，进行土地整理的设计范围较大，土地使用者个人无法单独承担所需资金和技术，需要由政府或是企业或其他组织来提供。在以后的发展中，农村土地集体所有者也有可能成为土地整理的资金技术提供者。因此，策略组合可主要考虑有以下四种形式。组合一：政府投入资金进行整理，政府、土地所有者与土地使用者共享收益；组合二：政府投入资金整理，企业或其他组织购买，进行相应开发；组合三：土地所有者与使用者进行土地整理，整理收益归二者共同享有；组合四：企业或其他组织进行整理，然后进行相应的开发。
（三）每种可能策略组合下参与人的收益。每种可能的策略组合，在不同的收益结构下，搏弈参与人的行为状态也不尽相同。组合一，政府主要获得间接收益，包括社会效益、生态效益、景观效益等，直接收益主要由土地所有者与土地使用者共同享用，而农村土地集体所有者通常在土地整理后享有大部分的收益。组合二，主要适用在城乡结合部，具有一定的开发价值，提高土地利用效率，政府可以很快的收回土地整理成本，并获得收益，这种策略地方政府通常出于地方暂时利益的考虑会选择。组合三，土地所有者与使用者进行土地整理，目前融资较为困难，而且缺少相应的技术等支持，缺乏现实可操作性，但按照民法中相关财产权利的规定，具有合理性。组合四，企业或其他组织直接投资进行整理，地方政府可能获得一定收益，但绝大部分利益由企业或其他组织直接享用。
二、土地发展权配置：实现土地资源可持续中利益均衡的关键
土地整理是依据土地利用总体规划而进行的一系列综合整治活动，土地整理的每一项活动都伴随着投入与产出的变化，土地及地上附着物价值的变化，土地权利主体利益分配的变化。土地整理的利益是土地整理最终创造和形成的收益，包括直接收益和间接收益。参与利益分配与调整的主体涉及众多，如原土地所有者、使用者、投资开发者、国家及行政管理者、整理成果受让者、土地整理外部效果的成本分担者及利益分享，等等。在众多利益主体中，若要保证利益分配高效而又公平，就必须有一种产权安排，确定各主体的行为边界，明确各利益的归属。正如科斯在《社会成本问题》中所述：“合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响。权利的一种安排会比任何其他安排产生更多的产值。但除非这是法律制度确认的权利的安排，否则通过转移和合并权利达到同样后果的市场费用如此之高，以至于最佳的权利安排以及由此带来的更高的产值也许永远也不会实现。”[10] 我们认为提高土地利用效率，减少土地整理的成本，实现土地整理中的利益均衡，必须有一种新的财产权利配置，这种产权就是土地发展权。[11]
美国著名经济分析法学家R·A·波斯纳从产权的功能与形态出发，提出了判断财产权制度是否有效率的三条标准，也被称为产权三大特性：一是普遍性（universality）；二是排他性（exclusivety）；三是可转让性（transferability）。[12 ]物权是权利主体支配物的绝对权，目前我国的《物权法》（修改稿）把土地权利亦作为用益物权来规定的。土地作为一种稀缺资源，具有广泛的用途和很旺盛的需求，通过法律实现其合理配置和有效利用的要求很高，由此形成的物权形态和行为规则也很丰富。从某种意义上说，土地权利构成了物权制度的主干。[13]土地发展权作为一种土地财产权利，是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产权利，该制度的建立始于1947年英国的《城乡规划法》，美国在分区（zoning）制度基础上，创立了可转让的发展权（Transfer of Development Right，简称：TDR），我国尚无土地发展权相应的制度规定，原国家土地管理局1992年编制的《各国土地制度研究》中对土地发展权的概念，即土地变更为不同性质使用之权，如农地变为城市建设用地，或对土地原有的使用的集约度升高。[14] 随着社会的发展，我国城市化、工业化的进程不断加快，对土地的合理有效利用日益重要，在土地资源整理中引入土地发展权分析，实现利益均衡，关键是对土地发展权的合理配置。
目前，我国对于土地发展权配置主要有两种观点，有学者认为，土地发展权应归属于土地所有者，[15] 也有学者认为，土地发展权的创设应归属国家所有。[16] 权利义务关系如何配置，权利主体利益如何分配，其中利益分配主要是经济利益的分配，才能发挥更大的效率呢？我们有必要对土地发展权的配置运用经济学的原理和方法加以分析。
首先，土地发展权权利主体归属国家（政府）。这种形式下，政府既获得了收益，又有利于国家对土地的用途进行必要的管制，土地使用者想要获得土地发展权，只有向政府购买，土地收益的增值部分由政府享有。对于农村集体土地，农村土地属农村集体所有，农民对土地有天然的依赖性，土地使用者购买了土地发展权之后，就获得了该块土地的使用权和发展权。对于可能被征用了土地的农民而言，一方面失去了土地使用权，另一方面自己原有土地上产生的收益由使用者和政府分享，而自己得到的只是相对较少的所谓补偿费，农村自然对土地发展权的实施不会有兴趣，甚至采取各种行为阻挠政府对土地的各种发展行为。这样就出现了利益分配的问题，无疑会增加政府的管理成本及交易成本。其次，土地发展权归土地所有者拥有，土地使用人要想得到土地发展权，向原土地所有者购买。这样，土地收益的涨价部分归农民所得，农民有利可得，自然会配合土地资源整理等有关活动。但这相对政府而言，一方面没有分享到土地增值部分的收益，另一方面，人们受利益驱使难免出现土地使用混乱现象，个体目标和国家目标难以一致，无疑会增加政府的管理成本，从政府角度来说，没有达到效率最优。
产权制度是一种基础性的经济制度，不仅独自对经济效率有重要影响，而且又构成了市场制度以及其他许多制度安排的基础。土地发展权是土地财产权中的重要组成部分，由于土地的双重属性，要求土地发展权的配置不仅要追求经济效益，还要追求社会效益，达到社会整体目标和个体目标的统一。因此我们认为，土地发展权应以土地所有者归属为宜，但考虑到我国目前个体农户的短视性和集体所有者的虚置等因素，政府作为管理者应运用相应的手段进行引导，如对土地整理后转作非农的，应征收税收等方式，从而避免因暂时的利益而使耕地流失。
三、 社会与经济效用优化：土地资源可持续利用的策略选择
土地具有自然和社会双重属性，既有社会效用又有经济效用，追求土地资源的社会经济效用最大化无疑是土地整理的目标和原则。效用是经济学中的概念，人作为理性的存在，理性地选择实现目标的途径，寻求理性的效用最大化，经济学亦被称为效用和自利的力学。[17] 经济学家莱昂内尔·罗宾斯认为，经济人的行为就是选择适当的手段，以保证所期望的目的得以实现。土地资源整理是我国提高土地利用效率的重要形式，也是追求土地资源可持续利用的重要内容，应选择适当的方式进行，否则会影响其效用的发挥，我们认为应在合理配置土地发展权的基础上，“明确一个目标，做到两个防范，实现三个统筹发展”，然后以此进行相应的土地资源整理实施策略选择。
首先，瓦尔拉斯的一般均衡理论告诉我们，要实现社会利益均衡必须使社会成员具有同一的社会目标，因此实现土地资源的长期动态均衡，必须使每个利益决策主体具有实现土地资源可持续利用的共同目标。经济人不可能自动的让渡自己的利益来实现这一共同目标，必然会面临利益冲突，正如马克思所说“利益就其本性来说是盲目的、无止境的、片面的”。因而，我们要建立必要的利益协调机制来保证这一共同目标的实现。利益协调机制具有两个重要的特征：一是合目的性，二是可变动性，正是这两个特征决定了利益协调的动态性。[18] 土地资源整理涉及土地利益主体的利益变动，包括政府、土地所有者、土地使用者、投资者等，也包括当前利益和长远利益，还包括人与社会、自然的利益等，都需要利益协调机制加以调节。其次必须做到两个防范，实现两个均衡。其一是农民在土地资源整理利益搏弈中弱势地位防范，实现地位均衡。其二是农民的发展权被侵犯的防范，实现权利均衡。我国广大农民虽然人数众多，但农村实行家庭承包制后，广大农民基本上成了一个个分散独立的单位，谈判地位最低是个不争的事实，这不仅是由于农民的文化素质较，还由于单个农民的财产基础薄弱，难以承受产权谈判，由于借助法律保护自身财产权利的高昂成本。因而，进行农民组织体的创新，建立以农地为基础的股份合作制，[19] 逐渐形成农民合作组织是至关重要的。建立以发展权为中心的农民土地合作组织，贯彻民有、民管、民享原则，[20]对内公平对外追求效率，以改善农民天然弱势地位是非常重要和必要的，也是可行的。农民对土地具有天然的依赖性，这从某种程度上限制了农民的生存权和发展权。农地资源整理是为了提高土地利用效率，是农民发展权的实践，因此在选择土地整理策略时，考虑农民的权利是关键。最后是实现三个统筹发展。人类社会的进步，经济的不断发展，对土地的需求也在不断增加，必须做到经济效益、社会效益、生态效益统筹协调发展，这与土地资源的可持续利用目标相统一。
在土地利用规划下，对土地资源进行整理是项长期的工作，对社会发展的影响极其深远，必须选择合适的实施策略。目前，我国通常按照“谁投资、谁受益”的原则实施，按照传统的土地整理策略组合，政府投资，三方受益，而政府出于自己利益的趋势，必然会不同程度的侵犯其他利益主体的利益，这某种程度上无法实现利益的持续均衡。我们认为应以土地所有权为基础，合理配置土地发展权，国家实行宏观调控，整合多方资源，开拓投资渠道，规范投资收益。因此，以土地发展权为基准，以土地股份合作制的形式，采取企业化与市场化的运作方式进行土地整理，农村集体借助股份合作的形式可以进行融资，也可以借助市场上的专业土地整理公司进行。同时，在土地利用中各开发项目还以市场化运作为主，改变目前土地价格人为扭曲的现象，逐步形成健全的土地市场体系，以保证社会与经济效用的优化，实现土地资源的可持续利用。
结束语：目前，我国实行的是农村土地集体所有制，农地的使用者是农户，农地整理后涉及最直接的也是农户的利益。现代化发展进程，是制度和技术创新的过程，既要满足工业化、城市化、现代化对资源的需要，又要保护自然资源和农民权益。农户的天然弱势地位，决定了其是最容易受到侵害的利益群体。土地资源整理必须要考虑农民利益，从土地权利本源上创设土地发展权是实现土地资源整理中利益均衡的关键。否则，农户采取不合作的态度，将会直接影响土地整理工作的进行，增加土地整理的成本，还可能引起社会事件的发生。随着社会的发展，政府单独投资缺口过大，投资应逐渐多元化，创新制度，给土地整理以良好的外部环境，使土地资源整理的效益逐渐优化，实现土地资源的可持续有效利用和统筹协调发展，是解决我国“三农”问题，构建社会主义和谐社会的现实要求。

本文发表于《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2006年第二期。

In land resource sustainable use benefit balanced:
Land development right disposition

Abstract: The land is social, political, the economical right fountainhead, it reflects the certain socio-economic structures, the land system evolution is a related benefit main body society wrestles plays chess the process, The implementation land resource reorganizes is advantageous to enhancing the land utilization efficiency, is solves the society to develop the land supply and demand contradictory effective way, the choice benefit balanced land arrangements strategy can optimize the land resource social economy effectiveness, The land development right establishment and the reasonable disposition is key of realizes the land resource sustainable use .
Key words: The supply and demand continues equilibrium; Land reorganizes;
Benefit equilibrium; Land right to development; Strategy choice;


注 释：
[1] 土地整理有广义和狭义之分，广义的土地整理是指农地整理和非农用地整理；狭义的土地整理仅指农地整理，包括土地复垦，目前我国一般集中在农村地区的土地整理，文中也基于此研究。具体而言，土地整理就是依土地利用总体规划对田、水、路、林、村的综合整治，调整土地关系，改善土地利用结构和生产、生活条件，增加可利用面积，提高土地利用率，包括农地整理、村庄建设、环境保护和调整土地关系等。
[2] 陈利根．土地法学[M]，北京：中国农业出版社2002，94。
[3] 马克思恩格斯．马克思恩格斯全集第23卷，北京：人民出版社1956，57。
[4] 世界环境与发展委员会著．王之佳、柯金良等译．我们共同的未来[M]．吉林人民出版社1997，52。英文版．牛津大学出版社1987，87。
[5] 钱铭．21世纪中国土地可持续利用展望[J]．中国土地科学，2001（1），5-7。