2002年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”该条规定较行政诉讼法扩大了行政诉讼原告主体的范围，亦即行政诉讼中，原告应当是行政决定的相对人，但行政第三人即与行政决定有法律上利害关系的个人或组织，也可以作为原告。

根据行政诉讼法第二十七条规定，行政诉讼第三人是因与被提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系，通过申请或法院通知形式，参加到诉讼中来的其他公民、法人或者其他组织。提起行政诉讼的具体行政行为必须直接影响到公民、法人或者其他组织的特定权利和利益，才能视为行政诉讼意义上的“利害关系”。公民、法人或者其他组织同作出具体行政行为的国家行政机关之间存在的法律关系。这种法律关系既有第三人与被告之间的行政法律关系，也有第三人与原告之间的行政法律关系，还包括第三人与原告之间的民事法律关系。

一、行政诉讼第三人的诉讼地位

有独立请求权的第三人为了维护自己的合法权益，他既不会依附于原告也不会依附于被告，可以提出自己的请求，也可以发言、辩论、对第一审判决不服有权提出上诉等等。第三人参加诉讼可充分陈述自己的意见，提供证据，为维护自己的主张参加辩论，从而有利于法院倾听各方面的意见，全面审查具体行政行为的合法性，达到降低诉讼成本，正确、及时审理行政案件的目的。

行政诉讼第三人从总体上可以分为原告型第三人、被告型第三人和证人型第三人。所谓原告型第三人，是指享有诉权的公民没有在法定期限内起诉，而是参加他人提起的行政诉讼的第三人。所谓被告型第三人，是指应当作为被告参加诉讼，但因原告不指控，而被法院作为第三人通知参加诉讼的行政机关。所谓证人型第三人，是指在案件审理过程中主要作用是协助法院查明案件事实的第三人。

在行政处罚案件中，特别是在治安处罚案件中，不但有被处罚人，还有被侵害人。如果被处罚人不服处罚作为原告提起诉讼，另一方被侵害人则可以作为第三人参加诉讼；如果是被侵害人对处罚不服而以原告身份向法院提起行政诉讼，被处罚人也可以第三人名义参加诉讼。

二、共同被处罚人未起诉的可否作为第三人参加诉讼

行政机关就同一违法事实处罚了两个以上共同违法的人，其中有的起诉了，有的没有起诉，未起诉的人是否作为第三人参加诉讼，应区别情况对待。如果起诉人对共同违法事实的认定和行为的定性都无异议，只对处罚结果不服而起诉，那么其他未起诉的人不能作为第三人参加诉讼，这是因为未起诉的人与被诉的具体行政行为没有法律上的利害关系。

如果起诉人因对共同违法事实的认定有异议或是对违法行为的定性以及违法责任的大小的分配有异议而起诉，那么没有起诉的其他被处罚人可以作为第三人参加诉讼。这是因为行政处罚不是针对原告一个人作出的，而是针对包括其他未起诉人在内的共同实施违法行为的多人作出的，人民法院审查行政处罚行为是否合法、适当，必然要对共同被处罚人共同实施违法事实进行全面审查，分析比较各自在违法行为中所起的作用，以及依法应当承担的法律责任的大小，从而正确衡量行政处罚是否合法、适当，判决维持、撤销或变更。在这种情况下，无论原告的诉讼请求是什么，也无论人民法院作出的裁判结果如何，在人民法院尚未对案件进行全面审理并作出裁判以前，都很难确定其他未起诉的被处罚人与被诉行政处罚是否存在法律上的利害关系。所以，在共同被施以行政处罚的人中一部分起诉，一部分未起诉的情况下，未起诉的当事人应作为第三人参加诉讼。

三、应当追加被告而原告不同意的，法院应通知其作为第三人参加诉讼

依照《解释》第二十三条第二款规定：“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。”如果只有一个被告而原告指控又不正确的，法院应要求原告变更为正确的被告；原告如不同意变更的，则驳回起诉。但是如果应当有两个以上的正确被告，而原告只起诉其中部分被告，不同意起诉其他具有被告资格的行政机关的，这些行政机关依法应由人民法院通知作为第三人参加诉讼。

四、因行政机关的决定而引起损害的被害人可以作为第三人参加诉讼

由于被裁决的双方当事人与行政机关之间存在着行政法律关系，任何一方不服均可以向法院起诉，要求撤销或变更行政机关的处理决定。由于行政机关作出的损害赔偿决定与致害人和被害人的合法权益都密切相关，如果致害人认为要求赔偿的数额太多或以行政机关滥用职权为由请求法院审查行政机关的赔偿处理决定，则被害人将面临失去或减少赔偿数额的可能；反之，被侵害人起诉要求加重赔偿，致害人的权益也将受到影响，因此这类案件中致害人与被侵害人在相对一方向法院起诉的情况下，另一方均可以以利害关系人的身份作为第三人参加诉讼。

五、行政机关和非行政机关共同署名作出的处理决定，非行政机关可以作为第三人参加诉讼

非行政机关或其他组织依法不具有国家行政职能，没有行使行政职权的权力，它不能成为作出具体行政行为的主体，即使是受行政机关委托行使行政职权，也不能成为独立承担行政责任的行政主体，从而成为行政诉讼的被告。人民法院只能将与其共同作出处理决定的行政机关列为被告，但是人民法院对被诉具体行政行为是否合法的审查结果与非行政机关存在着法律上的利害关系，即如果人民法院确认了行政机关所作的处理决定是错误的，并且需要进行赔偿时，非行政机关就应当作为赔偿诉讼的第三人参加诉讼，承担起应负的法律责任。

六、在征用土地或房屋拆迁行政案件中，建设单位可以作为第三人参加诉讼

在征用土地或房屋拆迁行政案件中，因征地或拆迁这一具体行政行为引起纠纷，当事人不服这一行政行为提起行政诉讼，相关的建设单位可以作为第三人参加诉讼，这是因为具体行政行为是在实现建设单位已经取得的合法权益，这一具体行政行为一旦被诉，则与建设单位的权益有法律上的权利义务关系。如甲所有的房屋在城市建设中需要拆迁，甲与建设单位就有关的拆迁补偿事宜未能达成一致，经拆迁管理机关裁决后，甲对行政裁决不服，而提起行政诉讼，建设单位应作为第三人参加诉讼，因为案件的处理结果和建设单位有法律上的利害关系。

（作者单位：武汉大学法学院）
中国工商银行财会部


中国工商银行财会部信用卡部关于印发《中国工商银行牡丹卡业务事后监督暂行办法》的通知

1996年5月14日，中国工商银行财会部

各省、自治区、直辖市分行会计处、信用卡处，计划单列市分行信用卡部：
为进一步加强牡丹卡业务管理，完善牡丹卡业务监督机制，保障牡丹卡业务健康发展，总行制定了《中国工商银行牡丹卡业务事后监督暂行办法》（以下简称《办法》），现印发给你们执行，并将有关事项通知如下：
一、各行要提高对牡丹卡业务事后监督的认识。牡丹卡业务事后监督是加强业务管理，规范业务行为，健全监督机制，及时发现差错，防止事故和经济案件发生，保障银行资金安全的一项重要措施。为此，各行要加强《办法》实施过程中的领导，保证《办法》的顺利执行。
二、为保证《办法》的贯彻执行，根据《办法》的规定，各发卡机构要配备一定数量的事后监督人员，事后监督人员的素质要符合《办法》的要求。有条件的发卡机构应成立单独的事后监督部门，暂不具备条件的发卡机构也要配备专职的事后监督人员。
三、各发卡机构要按照《办法》规定的监督范围、要求、内容和方法对业务进行全面的监督。业务量大、确难做到上述要求的发卡机构可将一部分事后监督业务分散到各业务部门，换人监督。
四、总行准备开发全国统一版本的牡丹卡事后监督计算机系统，该系统将独立于目前的牡丹卡业务系统，使牡丹卡的事后监督真正做到前台业务和事后监督严格分离。在该系统开发完成以前，使用总行统一版本牡丹卡应用系统的发卡机构可使用目前该系统中的事后监督子系统，对前台输入凭证进行监督，对无法使用计算机监督的部分采用手工监督。
五、各发卡机构要根据《办法》，合理安排劳动组织，改进内部操作环节，简化柜台重复工序，对现行的前台记帐程序可做相应的修改，把复核记帐方式改为单人记帐方式。
六、各发卡机构要把执行《办法》同加强内部管理和规范业务行为结合起来，使牡丹卡的业务管理再上一个新台阶。
七、各省、自治区、直辖市、计划单列市分行要根据《办法》，结合本地实际情况制定辖内实施细则。各发卡机构要根据实施细则制订事后监督的具体步骤及操作流程，使事后监督规范化。
八、各省（区）分行要加强对辖内发卡机构执行《办法》的监督，定期或不定期的检查《办法》的执行情况，确保《办法》顺利贯彻执行。
九、执行《办法》过程中的情况和问题请及时向总行信用卡部反映。

附：中国工商银行牡丹卡业务事后监督暂行办法

为加强牡丹卡业务管理，规范业务行为，保证牡丹卡业务各项规章制度的贯彻、落实，防范风险，促进牡丹卡业务健康发展，制定本办法。

第一章 总 则
第一条 本办法所指发卡机构是指经总行批准发行牡丹卡（包括牡丹信用卡、牡丹国际卡、牡丹专用卡、牡丹智能卡、牡丹取款卡等系列产品）并办理牡丹卡业务的机构；本办法所指牡丹卡业务是指牡丹卡的资信审查、会计核算、授权、止付、透支追偿、机密机具管理等业务。
第二条 牡丹卡业务的事后监督是对牡丹卡业务的处理依据、处理手续和处理结果进行事后全面复审检查的重要监督制度；是进一步防范重大经济案件发生的监督保障系统；也是规范牡丹卡业务行为的根本措施。
第三条 牡丹卡业务的事后监督应按照“前后分离、范围全面、方法灵活、制度灵密”的原则进行。
第四条 牡丹卡业务事后监督的基本任务是：
（一）通过对已完成的牡丹卡业务的资信审查、会计核算、授权、止付、透支追偿、机密机具管理等业务进行审查监督，规范业务行为；保证处理依据合法有效，处理手续符合规定，处理结果真实可靠，资金收付正确安全；
（二）发现并纠正会计核算和业务操作过程中的各种差错，揭露各种违章、违纪、违法等事件，防止风险损失的发生；
（三）监督牡丹卡业务各项规章制度和有关规定的贯彻执行情况，并针对存在问题，积极提出改进建议，提高防范差错、事故和经济案件的能力。
第五条 所有发卡机构，其牡丹卡业务必须实行事后监督。业务延伸机构的事后监督办法由管辖发卡机构制定。

第二章 监督范围及要求
第六条 牡丹卡业务事后监督范围包括：资信审查、会计核算、授权、止付、透支追偿、机密机具管理等六个方面。
第七条 牡丹卡业务事后监督要求如下：
一、资信审查
申请表的项目完整，资料齐全，内容真实。申请人符合条件。
二、会计核算
1．会计凭证（包括专用凭证、自制凭证、机构凭证）的基本要素齐全，处理手续正确；
2．总帐核算与明细帐核算核对相符；
3．利率使用及利息计算正确；
4．联行凭证进出口核对无误，不压单，查询查复迅速，往来对帐正确，资金清算及时；
5．空白重要凭证和抵（质）押物纳入表外科目核算，科目使用准确，帐实核对相符，交接手续严密；
6．特殊交易有据可查，手续完备。
三、授权业务
索授权真实准确，记录完整。
四、止付业务
止付等级审批严格，增删处理及时，止付范围确定恰当，止付名单传输核对准确。
五、透支追偿
透支资料齐全，追偿记录清楚，追偿及时，方法适当。
六、机密机具管理
黑盒子、编密机使用正确，管理严密。

第三章 监督内容及方法
第八条 牡丹卡业务事后监督根据不同的监督内容分别采用计算机监督和手工监督，定期监督和不定期监督相结合的方法进行。具体监督内容及方法如下：
一、资信审查
每天随机抽取已开户的两张以上的申请表，并检查和监督：1．申请表填写项目是否清晰、完整，有关资料是否齐全；2．电话核实申领人、担保人单位及家庭地址是否真实；3．审批是否符合有关规定；4．已打卡种类与批准领卡种类是否相符；5．抵押担保是否到有关部门办理了登记手续，质押凭证是否向签发单位确认了凭证的真实性。
二、会计核算
（一）会计凭证。每天检查：1．凭证要素是否齐全；2．牡丹卡专用凭证超过交易限额的，是否有授权号；3．抽查两份（含）以上的汇计单，检查其手续费率与协议书签订费率是否一致；4．自制凭证是否有合法依据，编制是否正确；5．转收、转付凭证及单位卡取现凭证是否符合人民银行有关规定。次日将前台录入的凭证采用联机方式录入，逐笔检查与前台录入凭证数据是否一致。
（二）总分核算。每天检查：1．科目日结单与所附凭证的笔数、金额是否相等；2．总帐、分户帐的余额、积数是否相符；3．总帐与分户帐、联行往来帐报告表、出纳现金登记簿和现金结数表相关内容是否相符；4．日计表各科目借、贷发生额是否与科目日结单的借、贷发生额相符，日计表发生额借、贷方合计和余额的借、贷方合计是否各自平衡；5．帐、表、科目日结单的签章是否齐全。
（三）利息计算。每天检查：1．持卡人用作质押的定期存单是否按规定的期限使用相应利率；2．在还贷还息清单中抽查不同利率档次的三笔还贷还息业务，看其利率及利息计算是否正确。3．特殊交易清单中有调贷起日或计息积数记录的，是否有相应的合法凭证。
（四）联行、分行辖内往来及代理行往来业务。每天检查：1．联行、分行辖内往来和同城票据进出口的借、贷凭证以及电报是否全部真实地纳入核算；2．联行往来和电子汇兑清单信件与往来帐报单份数、查询查复书份数是否有有关人员核对的签章；3．通兑业务清单是否与储蓄部门提供的清单相符；4．非特约单位大额结算手续费是否与相应转帐凭证相符。5．ＰＯＳ业务。（1）与储蓄所的对帐有无对帐人员签章；（2）根据代理行划来的储蓄所使用ＰＯＳ的凭证按所勾对ＰＯＳ清单，检查资金清算是否及时，有无重复入帐或未记帐的情况发生。每月检查：1．查询查复登记簿处理是否及时，分行辖内往来（包括同城行处往来）及代理行往来对帐有无对帐人员签章；2．ＡＴＭ库存数有无业务主管人员查库的签章。每月不定期抽查一次联行往来和电子汇兑清单信件与往来帐报单份数、查询查复书份数是否一致。
（五）空白重要凭证和抵（质）押物。每天检查：1．机打作废卡实物与其表外登记簿是否一致，收回的作废卡是否已打洞或剪角；2．表外科目有关凭证、清单、登记簿的内容是否一致。每月检查：空白卡、已打未发卡、作废卡、过期回收卡、空白凭证、抵（质）押物品、定期存单等登记簿有无有权人定期检查的签章。不定期检查各种空白卡、空白重要凭证是否帐实相符。
（六）特殊交易。每天将大机产生的特殊交易清单或微机产生的操作修改记录档案逐笔勾对，检查交易是否有凭证，凭证是否真实，审批有无有权人签章，手续是否完善，修改前后内容与审批的要求是否一致。
三、授权业务
每天检查：1．脱机授权后次日是否有补授权的签章；2．有异地大额授权单的是否有主管人员签章，是否有保证金划转凭证，异地授权的保证金划转凭证与异地大额授权单是否相符；3．经发卡行授权同意异地卡在本地挂失的，检查止付登记簿是否进行了本地止付；4．用于委托总行代行处理的授权限额表的设置和修改是否有有权人签字。
四、止付业务
每天检查：紧急止付是否符合条件，有无有权人签章。每旬检查：1．正常止付是否符合条件，有无有权人签章；2．将止付登记簿与有关部门提供的止付清单核对，检查过期卡、截获的止付卡、挂失后又找回的卡是否及时进行撤销止付的处理；3．止付名单回传后，对勾对出的差错是否有已处理的说明；4．挂失手续费是否与挂失申请书的份数相符。
五、透支追偿
每天检查：是否打印违章透支户清单，有无追偿记录。每月检查：对透支款的追透方法是否恰当。
六、机密机具管理
每天检查：对打印出的黑盒子错误代码和错误日志是否进行了分析处理。每月检查：黑盒子、编密机，Ａ、Ｂ参数及有关文件的使用和管理是否符合有关规定。

第四章 人员配备
第九条 各发卡机构应根据业务量大小配备一定数量的事后监督人员。
第十条 牡丹卡业务事后监督人员要具备以下条件：
一、思想品质好，业务素质高，责任心强，工作认真负责，热爱本职工作；
二、忠于职守，坚持原则，秉公执法，不徇私情；
三、熟悉牡丹卡的各项规章制度和操作办法及有关规定的本行正式职工，有一定的实际工作经验，并具备较强的检查和分析问题的能力。

第五章 工作制度
第十一条 牡丹卡事后监督应建立监督人员的岗位轮换制度，事后监督人员应定期轮换，确保监督制度得到认真的贯彻落实。
第十二条 牡丹卡事后监督应建立事后监督业务与柜台业务分离制度。事后监督人员不得参与会计核算、授权等前台业务的替岗顶班，不得签发、编制各种会计凭证；不得接管密押和各类重要印章；不得以任何理由替经办人改错。事后监督人员因故暂时离岗，不得抽调其所监督业务的经办人代理事后监督工作。
第十三条 牡丹卡事后监督应建立事后监督业务系统维护审报制度。前台业务系统的维护人员不得参与事后监督系统的维护，如条件不具备，应建立请求维护审报制度。由事后监督人员提出系统维护要求，填制审报单（见附件一），经有权人批准，再由维护人员进行系统维护。
第十四条 事后监督人员必须按规定的监督范围及要求、内容及方法，严格监督核对，并将工作情况详细记录事后监督日起（见附件二）。发现问题，立即查明，监督纠正，并写出事后监督报告。对重大问题和疑点要立即报告有关领导。

第六章 附 则
第十五条 事后监督人员成绩突出的，要给予表彰和奖励；因工作失职造成重大损失的，应负连带责任；发现问题故意隐瞒不报或袒护作案人的要从严处罚。
第十六条 各省、自治区、直辖市分行应根据本办法制定辖内实施细则。
第十七条 本办法自1996年7月1日起执行。