江苏省南京市政府法制局


南京市规范性文件备案规定
市政府法制局



第一条 为加强对本市规范性文件的监督和管理，保证法律、法规、规章和政策的正确实施，根据国务院《法规、规章备案规定》，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称规范性文件，是指各区县人民政府和市人民政府各部门在法定权限内，根据法律、法规、规章和政策，按照规定程序制定的具有普遍约束力的规定、办法、规则、实施细则、通告等行政措施的名称。
各区县人民政府和市人民政府各部门制定的内部的具体工作制度、文件，对具体事项的布告、公告以及行政处理决定，不适用本规定。
第三条 凡本市各区县人民政府和市人民政府各部门制定的规范性文件，均应当依照本规定报市人民政府备案。
两个以上市人民政府部门联合制定的规范性文件，由主办部门负责报市人民政府备案。
第四条 市人民政府法制局具体负责规范性文件的备案审查和管理工作。
第五条 各区县人民政府和市人民政府各部门应当指定专门机构或者专人负责规范性文件的报送备案工作。
第六条 报送备案的规范性文件应当于文件发布之日起30日内报市人民政府。
第七条 向市人民政府报送的规范性文件备案材料应当包括：
（一）关于报送规范性文件的备案报告；
（二）规范性文件的正式文本一式五份；
（三）起草说明。
第八条 规范性文件的起草说明主要包括：
（一）制定的目的；
（二）制定的依据以及外地值得借鉴的经验；
（三）文中主要条款的说明；
（四）其他需要说明的事项。
第九条 报送备案的规范性文件一律铅印或打印，不得以会议文件或文件汇编形式报送。
第十条 市人民政府法制局负责对报送备案的规范性文件进行登记，填写《规范性文件备案登记表》，并就下列内容进行审查：
（一）规范性文件是否同法律、法规和规章相抵触；
（二）规范性文件相互之间是否矛盾；
（三）规范性文件的制定是否符合法定程序及规范化要求。
第十一条 市人民政府法制局在审查规范性文件过程中，需要备案机关补充提供制定该规范性文件的有关依据（材料）的，备案机关应当在规定期限内提供；需要征求区县人民政府或者市人民政府有关部门意见的，被征求意见的机关应当在规定期限内回复。
第十二条 各区县人民政府、市人民政府各部门发现应当报送市人民政府备案的规范性文件同法律、法规、规章及上级规范性文件相抵触，或者同其他机关制定的规范性文件相矛盾的，应当及时向市人民政府法制局反映。
第十三条 对审查规范性文件中发现的问题，分别按下列规定处理：
（一）同法律、法规、规章和上级人民政府制定的规范性文件相抵触的，由市人民政府法制局提请市人民政府予以撤销、改变或者责令纠正；
（二）区县人民政府和市人民政府部门制定的规范性文件之间有矛盾的，由市人民政府法制局进行协调，经协调不能取得一致意见的，由市人民政府法制局提出意见，报市人民政府决定；
（三）同一区县人民政府制定的规范性文件之间有矛盾的，经市人民政府法制局提出意见，由该区县人民政府处理；
（四）规范性文件在制定程序或者规范化方面存在问题的，由市人民政府法制局提出处理意见，并责成备案机关限期改正。
第十四条 规范性文件的案案机关应当在接到有关处理决定（或意见）的30日内，将处理结果报市人民政府法制局。
第十五条 各区县人民政府、市人民政府各部门应当于每年1月底前，将上一年度规定的规范性文件的目录，报市人民政府法制局备案。
第十六条 市人民政府法制局应当于每年3月底前，将上一年度的规范性文件备案情况汇总报告市人民政府。
第十七条 对不按照本规定报送规范性文件备案的，或者拒不执行市人民政府的处理决定的，视其情节轻重，由市人民政府法制局向市人民政府报告，给予通报批评，并责令其限期改正。
第十八条 各区县人民政府可参照本规定，对区县人民政府各部门和乡（镇）人民政府制定的规范性文件进行备案审查。
第十九条 本规定由市人民政府法制局负责解释。
第二十条 本规定自发布之日起施行。南京市人民政府办公厅1988年6月7日发布的《关于各区县人民政府和市政府各部门行政规章备案工作的通知》同时废止。



1992年9月3日
【案情】

2013年3月8日,陈某伙同龙某等人(另案处理)共谋以陈某等曾经帮助张某（时年17周岁）讨要过工资、花费了费用为由，要求张某拿钱。其后，陈某一伙对张某进行语言威胁、殴打，强行向其索要2000元钱。张某迫于威胁和压力向家人求助，其家人将2000元打入张某银行卡上。陈某等人强行扣留了张某的银行卡和身份证，并强迫其写下银行卡密码后才让其离开。次日上午，陈某伙同龙某将张某银行卡内的2000元取走并潜逃。


【分歧】

本案争议的焦点在于陈某的行为是构成抢劫罪还是敲诈勒索罪。一种观点认为陈某以非法占有为目的，以暴力、胁迫手段劫取他人财物，其行为构成抢劫罪。另一种观点认为，陈某找借口索要张某钱财，是敲诈勒索心态的典型特征，加之陈某系通过轻微的暴力以及语言威胁的方法使张某交出银行卡及密码，且未当场获取财物，故其行为更符合敲诈勒索罪的特征。


【评析】

笔者同意第二种意见。本案的定性关键在于准确区分抢劫罪与敲诈勒索罪。本案中，要准确认定陈某的行为构成何种犯罪需要明确陈某使用的暴力手段是否达到了抢劫罪所要求的暴力程度，以及陈某于次日从被害人张某的卡里取走现金2000元是否属于刑法意义上的“当场劫取财物”。

1.陈某使用的暴力轻微，未达到抢劫罪所要求的暴力程度

虽然刑法没有规定抢劫罪中被告人使用的暴力应达到何种程度，但从法理上看一般要求抢劫罪的暴力程度应达到使被害人不知反抗、不能反抗或者不敢反抗。而在本案中，被告人虽有使用暴力，但其暴力程度较轻，主要是通过轻微暴力以及语言威胁的方法，对被害人实施精神上的强制，使其产生恐惧、畏惧心理，不得已而交出钱财，其暴力、语言威胁程度尚未达到抢劫罪所要求的使被害人不知反抗、不能反抗、不敢反抗而强行劫财的暴力程度。

2.陈某的行为不属于刑法意义上的“当场劫取财物”

我国刑法理论和实践中一般都认定抢劫罪要具备两个“当场”，即当场实施暴力、胁迫和当场取得财物。在将“当场”作为强取财物的要件时，对于“当场”的理解不能过于狭窄，暴力、胁迫等方法与取得财物之间即便间隔一定时间，也不属于同一具体场所，但只要两者之间的因果关系链不间断，仍可以视作“当场”的延伸。而本案中，陈某胁迫被害人张某交出银行卡及密码，并于次日取走卡里现金的行为不是当场强取财物，也不能视为“当场”的延伸。首先，暴力、胁迫与取得财物之间的间隔时间较长，且不属于同一具体场所。其次，暴力、胁迫与取得财物之间的因果关系链已经间断。从张某离开到陈某取走卡里钱的这段时间，张某人身是自由的，其完全可以将卡挂失，从而使得陈某根本取不到卡里的钱。


（作者单位：重庆市合川区人民法院）